《連云港市海洋牧場管理條例》核心內容解讀

作為我市第一部地方性法規，《連云港市海洋牧場管理條例》對全市海洋牧場的規劃建設、開發經營、生態保護、監督管理、法律責任等作出了明確的規定，符合我市海洋牧場發展的實際需求，充分反映了基層單位、漁業企業及廣大沿海漁民等各個方面的意見和訴求，體現了立法為民的指導思想，在開發體制、經營管理、生態補償、綜合執法等制度設計方面的創新探索也開創了全國地方立法的先河。《條例》共分為7章42條，結構合理，重點突出，表述準確，符合全國人大及省人大《立法技術規范》的要求，具有較強的可操作性。

亮點一：創新投資開發體制

條文：

第十條市、縣（區）人民政府應當建立多元化投入機制，加快海洋牧場建設。

第十七條鼓勵自然人、法人或者其他組織依法從事經營性海洋牧場的投資開發和經營活動。市、縣（區）人民政府及其相關部門應當按照國家和省有關規定，完善相關政策和管理制度，簡化審批登記程序。

第十八條市人民政府應當確定國有投資主體從事海洋牧場的開發建設和經營活動。

解讀：目前，我市海洋牧場建設主要依靠國家財政資金投入，存在建設資金來源單一，開發建設主體缺位，發展動力不足等諸多問題。為了充分調動社會資本參與經營性海洋牧場建設的積極性，《條例》在相關章節設置了相應條款，明確各級政府應當建立多元化投入機制，引入社會資本參與海洋牧場投資、建設、開發、經營等環節，并應當完善相關政策，簡化審批登記程序，為社會資本進入海洋牧場提供制度保障。政府職能部門作為管理主體，不再承擔建設開發任務，而是回歸到制定管理措施、科學制定海洋牧場規劃、監管經營行為、維護市場秩序等法定職責上來，避免“既當運動員又當裁判員”的角色定位沖突。多元化投入機制的建立，將推動海洋牧場開發經營領域向社會資本的全面開放，有利于我市海洋經濟的可持續發展和漁民的轉產轉業。

亮點二：突出“生態優先”立法理念

條文：

第二十二條環境保護行政主管部門對海洋牧場環境保護工作實施指導、協調和監督，并負責防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋牧場污染損害的環境保護工作。

海洋與漁業行政主管部門負責海洋牧場海洋環境的調查、監測、監視、評價及污染損害防治等工作。

第二十六條海洋牧場增殖修復區內不得新建排污口，其他區域嚴格控制新建排污口。

環境保護行政主管部門在批準設置通過海洋牧場規劃區的排污管道之前，應當征求海洋與漁業行政主管部門的意見。

第二十七條在海洋牧場規劃區內禁止下列行為：

（一）采挖海砂；

（二）非法從事海洋工程建設或者爆破作業；

（三）排放污染物；

（四）傾倒廢棄物；

（五）擅自改變海域自然屬性。

解讀：海洋牧場的本質屬性是海洋生態環境修復工程。營造有利于促進海洋生物多樣性和漁業資源逐步恢復，是建設海洋牧場的主要目的。為保證在科學開發利用海洋資源的同時允許投資主體適度從事休閑漁業經營活動，確保開發經營活動不會對海洋生態環境造成破壞，《條例》專門設立了第四章“生態保護”，規定了有關職能部門的環境監管職責和開發經營主體在生態環境保護方面應當履行的義務，明確禁止性行為，凸顯《條例》秉持的“生態優先”立法理念。

亮點三：創設生態環境補償機制

條文：

第二十三條市、縣（區）人民政府應當逐步建立海洋牧場生態保護補償制度。

對于破壞海洋牧場生態環境的違法行為，除承擔相應法律責任外，海洋與漁業行政主管部門可以責令違法行為人采取有效措施修復生態環境。

解讀：現行的法律、法規對于如何建立海洋生態環境補償制度沒有明確的規定。2016年11月7日，全國人大常委會剛剛通過的《中華人民共和國海洋環境保護法》修正案第二十四條，對“國家建立健全海洋生態保護補償制度”做出了原則性規定。本《條例》在結合我市審判機關環境司法審判實踐中引入的補償性判決機制，確立了破壞海洋牧場生態環境的違法行為人，不僅僅需要承擔相應行政責任，還應當采取增值放流等有效措施來修復海洋牧場生態環境，第一時間對新《海洋環境保護法》的相關制度作出了精細化、創新性落實。

亮點四：促進海上休閑漁業健康發展

條文：

第十九條在海洋牧場海域內從事休閑漁業活動的企業應當具備以下條件：

（一）擁有或者租賃符合安全技術標準、經檢驗合格的船舶；

（二）休閑漁船應當配備足夠數量的職務船員；

（三）各類船員均實行持證上崗制度；

（四）擁有或者租賃供游客安全上下船的港口泊位；

（五）法律、法規規定的其他條件。

第二十條海洋牧場休閑漁業經營企業應當嚴格執行安全生產和消防安全管理的法律、法規，制定游客安全保護制度和應急預案。

休閑漁業經營企業的主要負責人對船舶航行、游客安全工作全面負責。

休閑漁業船舶實際載客量不得超過核定人數。

休閑漁業經營企業應當在出海活動開始前向游客告知安全注意事項，并采取有效措施確保游客安全。

解讀：目前，除江蘇省外，其他沿海省份基本上都制定出臺了海上休閑漁業和漁船管理方面的規章，對海上休閑漁業的市場準入、經營行為、游客安全等進行規范。為突破我市海上休閑漁業發展的制度約束，《條例》規定了海洋牧場經營者可以在其牧場區域內從事海上休閑漁業等經營活動。同時，《條例》對經營者從事休閑漁業活動應當必備的基本條件作出了具體規定，并明確了海洋牧場休閑漁業經營企業在安全生產和消防安全管理方面的責任。

亮點五：建立綜合執法體制

條文：

第三十條市人民政府應當逐步建立海洋牧場綜合執法體制，加強綜合執法隊伍建設。

海洋與漁業行政主管部門應當為其他部門在海洋牧場海域內履行職責提供便利，其他部門應當協同配合海洋與漁業行政主管部門履行海洋牧場綜合管理職責。

海洋與漁業、旅游等行政管理部門在海洋牧場監督檢查過程中發現違法行為的，應當依法處理；不屬于本部門職責的，應當移交相關職能部門處理。

解讀：海洋牧場管理涉及市、縣（區）兩級政府多個職能部門、口岸有關單位及執法機構，職責交叉，分工復雜。在厘清各個部門監管職責的基礎上，整合執法資源，建立綜合執法體制，可以有效避免職責不清，推諉扯皮的現象，提高行政執法效率和質量。同時，考慮開展海上執法必須具備相應的船舶及特殊裝備，明確規定各個部門在執法活動中應當相互支持，保持密切聯系，并提供必要的便利和協助。