《連云港市推進供給側結構性改革補齊發展短板實施方案》解讀6

合理配置要素資源提供多元化養老服務

目前我市60歲以上老年人口已超過80萬。近年來，全市養老服務體系建設取得明顯成效，但是養老服務總體供給不夠充足、市場發育不夠健全、政策扶持不夠完善、城鄉發展不平衡問題仍然較為突出，社會力量在養老服務供給方面的主體作用尚未發揮，因此，必須以供給側改革推動養老服務發展，最大限度滿足老齡人口養老服務需求。

審視現實：我市面臨老齡人口結構和發展趨勢挑戰

根據國家標準60歲以上人口占總人口10%以上（國際標準是65歲以上人口占總人口7%以上）即為進入人口老齡化社會，按照此標準，我市從2000年進入老齡化社會。截止2015年底，全市戶籍人口526.19萬人，60歲以上戶籍老年人口80.76萬人,占戶籍人口總數15.35%。其中，65歲以上老年人口52.50萬人，占人口總數9.98%，80歲以上高齡老人12.72萬人，占老年人口總數15.75%。

我市人口老齡化程度高于全國14.9%平均水平，低于江蘇省19.65%的平均水平，在全省屬于老齡化率較低的地區。但我市老年人口增長率呈現逐年加快趨勢，2006年至2010年老年人口年平均增長率為4.2%，2011年至2015年我市老年人口增速明顯加快，年平均增長率為8.2%，2015年為87.76萬人。隨著上世紀50年代未60年代初生育高峰期間出生人員逐步進入老年人行列，我市老年人口的增幅將會有大幅提高，預計到2020年我市老年人口將突破100萬，占戶籍人口總數19%左右。老年人口的大量增加將會對社會管理、經濟發展、醫療、社保、養老服務、養老產業、交通、旅游等發展帶來挑戰和機遇。

把握問題：養老服務體系結構性矛盾突出

目前，全市共建成養老服務機構132個，其中政府主辦的養老機構79個（含鄉鎮敬老院）、民辦養老機構53個，農村老年集中居住區39個，居家養老服務中心（站）、小型托老所、“關愛之家”1142個，擁有各類養老床位數25000余張，全市每千名老人擁有床位30.5張，提前一年完成“十二五”規劃目標。但是養老服務供給和老年人的養老服務需求相比，仍有相當大的差距，還存在著一些亟待解決的困難和問題。

1、社會力量參與養老事業發展的積極性不高。由于受政府出臺的政策措施不能完全落實到位、養老機構建設征地難、投入高回報低等因素影響，社會資本參與養老服務業發展的積極性不高。目前我市民辦養老機構床位數只有5100余張，占養老總床位數36.4%，距離省政府到2020年民辦養老機構床位數占比達到70%以上的要求還有較大差距。

2、居家養老尚未發揮養老基礎性作用。居家養老是養老的基礎，我市發展目標是到2020年能為4%的老年人提供機構養老服務，能為96%的老年人依托社區提供居家養老服務。近年來，全市雖建了1054個居家養老服務中心（站），覆蓋率達到71%，但由于受運行經費缺乏、社會組織和企業參與度低、老年人消費水平不高、政府購買養老服務能力弱等因素影響，居家養老服務面較窄，服務功能和服務水平較低，發展后勁不足。特別在農村，近年省里投資新建的部分居家養老服務中心，由于缺少可持續的工作經費來源，沒有建設專門的服務用房，大多掛靠在村委會，不能正常開展活動。

3、農村養老服務設施建設相對滯后。我市養老服務設施建設城市和鄉村發展不平衡，缺少統籌規劃，總體上城市好于農村，在農村除敬老院和贛榆區建的部分農村養老集中居住區外，社會力量、村集體興辦的養老機構極為短缺。隨著農村勞動力大量外出務工或向城市轉移，農村留守老人、空巢老人數量大幅增加，老年人的養老服務需求快速增長，特別是農村獨居高齡老人、殘疾老人、空巢的低收入老人的養老服務問題十分突出。

4、護理型床位少。我市近年來新建了一批養老服務設施，養老床位數大幅增加，但在床位功能上還存在著結構性矛盾，如我市養老床位總數為25000余張，但其中11005張是居家養老床位，機構養老床位只有13995張，且8200余張是農村敬老院養老床位，醫養融合型、護理型養老床位3800余張，占養老機構床位數27%，遠遠不能滿足失能老人養老服務需求。

供給側改革：走出一條符合市情實際的養老服務新路徑

“十三五”期間，全市養老服務體系建設要緊緊抓住供給側改革契機，以不斷滿足老年人日益增長的養老服務需求為出發點和落腳點，充分發揮政府主導作用和社會力量的主體作用，創新體制機制，激發社會活力；統籌城鄉養老資源，促進基本養老服務均衡發展；大力發展各種類型的養老服務和產品，滿足多層次、多樣化的養老服務需求。

1、強化供給制度建設，著力解決養老服務政策支持問題。我市十分重視政策對養老服務體系建設的推動作用，近幾年出臺了一系列鼓勵社會力量參與養老服務業政策措施，但沒有完全落實到位，如對民辦養老機構實行建設補貼和運營補貼的政策，市財政補貼資金都能夠按時補貼到位，各區配套資金，除少數項目外基本沒有落實，各縣今年剛出臺扶持政策措施，但還沒有落實到位，影響了社會力量興辦養老服務業的積極性。當務之急需抓好兩個方面工作，一是盡快編制完成全市養老服務設施布局規劃，特別是抓緊編制養老服務設施建設用地規劃，按照到2020年養老床位占老年人口總數40‰的目標，預留養老服務設施建設用地，各級規劃部門按照人均用地不少于0.3平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施。建議每年拿出不少于200畝用地指標用于養老服務設施建設，公開向社會招投標。對于社會力量提供的床位數在500張以上的養老服務項目，要納入市級服務業重點項目，優先給予用地保障。二是切實做好市政府出臺的《連云港市加快養老服務業發展實施意見》的貫徹落實工作。該《意見》對到2020年我市養老服務業發展目標、主要任務、政策措施和縣區政府及相關部門責任及分工做出系統安排和全面部署，這是我市至今為止，出臺的關于促進養老服務業發展的內容最為完善、扶持力度、推進力度最大的一項政策措施，社會各界給予極大關注和期盼，因此，我市養老服務體系建設的首要任務，就是將市政府的《實施意見》貫徹落實好。市級層面應加大督查力度，督促各縣區政府及相關部門，按照文件分工要求出臺具體的配套政策和落實辦法，讓《實施意見》的每一項內容和要求落到實處，提高政策公信力。

2、拓寬供給融資渠道，著力解決養老服務投入不足問題。突出抓好三個方面工作，一是各級政府要繼續加大對養老服務體系建設的投入。在公辦養老機構實現保障基本養老服務的基礎上，再建設一批護理型養老機構，通過公建民營或公建市場化的辦法進行運作，不斷滿足社會多樣化養老服務需求。要建立穩定的財政投入保障機制，每年用于養老服務體系建設資金增長幅度不低于同期財政收入增長幅度，要確保福彩公益金50%用于養老服務業。二是切實解決民辦養老機構建設資金短缺和融資難的問題。銀監金融部門要出臺具體可操作的融資辦法，扶持社會力量舉辦養老機構，政府可通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式支持社會力量舉辦養老服務機構開展養老服務。三是提高民辦養老機構運營資金補貼標準。在保持現有建設資金補助標準不變的情況下，適當提高民辦養老機構運營補貼標準，彌補民辦養老機構運營經費不足問題。如徐州市政府對民辦養老機構的運營補貼標準為全護理每月每人80元，半護理每月每人70元；泰州市為全護理每月每人80元、半護理60元、自理30元；無錫市為全護理每月每人180元、半護理120元、自理60元。建議我市將現行的每月每人給予全護理50元、半護理40元、自理30元運營補貼標準，分別提高到每月每人100元、60元和40元。也可借鑒香港等發達地區經驗，下一步對民辦養老機構補貼主要放在運營補貼上，即由現行的重點補“磚頭”變為重點補“人頭”，這樣既可防止民辦養老機構拿到大量建設補助資金后發生產業轉向問題，又可解決民辦養老機構運營經費不足問題。

3、突出養老服務供給重點，著力解決從重機構養老轉向重居家養老問題。應當以老年人的實際需求為規劃、布局、發展養老服務業的出發點，以滿足居家養老為重點，真正實現精準服務。應充分調動社會資源與市場資源，盡快壯大養老服務的供給能力。主要從四個方面入手，一要大力培育發展社會養老服務組織、企業，承接居家養老服務工作。在服務方法上，要改變過去全部由社區居委會提供社區居家養老服務的做法，政府通過購買服務和招標的辦法，引進企業或社會組織提供專業化居家養老服務，扶持其做大做強，連鎖經營，打造特色品牌。二是繼續加強居家養老服務設施建設。在城市，重點加強標準化居家養老服務中心（站）建設，用3到5年時間使城市社區居家養老服務中心（站）全部達到標準化要求；在農村，經濟較富裕的村可以推廣贛榆區農村養老集中居住區模式或建互助式養老院，經濟薄弱村重點先解決老年人無地方“玩”的問題，要象建農村社區工作用房那樣，建設好農村居家養老服務用房。各縣區要做好規劃，不搞項目掛靠，專房專用，資產歸集體所有。建設經費可通過每年省下撥養老服務專項經費、本級福彩公益金和政府財政投入來解決。農村居家養老服務用房要盡量和農村社區服務用房建在一起，實現資源共享。三是解決居家養老服務中心運營經費不足問題。對達到標準化的社區居家養老服務中心，市區的由市、區兩級財政給予運營補貼，各縣的由各縣財政給予運營補貼，補貼標準根據社區居家養老服務中心服務老年人數量確定，最低每年不少于5萬元。四是加強居家養老信息化建設，推進智慧養老服務平臺建設，提高養老服務信息化智能水平，整合各種服務資源，形成強大的后援支撐體系，實現各種服務需求與服務供給高效便捷對接。

4、牢固樹立可持續發展供給理念，著力解決養老服務模式轉變問題。目前的養老服務在認識上具有局限性，認為用專業醫療技術治療各種疾病來延緩衰老是“醫養結合”，使得絕大部分的養老消費集中于醫院這種相對昂貴的醫療機構，結果不言而喻，這樣的養老服務模式不具有可持續性。而在實際工作中，行之有效的辦法是加快推進醫養融合養老服務發展。一是充分發揮基層醫療單位在醫養融合發展中的作用。社區衛生服務中心（站）、村衛生室（所）要為老年人建立健康檔案、與老年人家庭建立醫療契約式服務關系，開展上門隨訪、健康查體、保健咨詢等服務。鼓勵和扶持基層醫療機構在結構和功能調整中，合理利用閑置的醫療衛生資源向老年護理院、老年康復醫院轉型。二是穩步推進養老機構內設衛生設施和醫療機構。床位數在100張以下的養老服務機構，應結合自身需求，在院內設立衛生室、醫務室等衛生設施，也可采取與周邊醫療機構合作的方式為老年人提供醫療服務。床位數100張以上的較大型養老服務機構，特別是護理型養老服務機構應設置一定規模的醫療機構，衛生部門應對養老機構設立的衛生室、醫務室、診所給予大力支持，要降低準入門檻，符合條件的衛生部門要為其辦理醫療機構執業許可證。三是醫療保險要向養老機構開放，對養老機構內設的醫療機構，符合城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療定點機構準入條件的，要優先納入醫保定點范圍，入住的參保老年人按規定享受相應待遇。

5、加強養老服務人才供給，著力解決行業隊伍建設問題。

養老行業人才是實現服務模式轉變的重要支撐，但就目前情況來看，專業人才供給問題相當突出。因此，必須在養老服務人才建設方面下大功夫。一是提高養老服務人員的工資福利待遇。我市養老服務人員工資普遍較低，即使是公辦養老機構，聘用的服務人員工資大多按地方最低工資標準發放，服務人員跳槽問題比較突出，導致養老服務隊伍不穩定，影響養老服務業的發展。政府應指導養老機構按職稱等級確定養老服務人員基礎性工資，同時建立養老護理員崗位補貼制度，對在崗的養老護理員給予購買“五險一金”的資金補貼。如我省的南通市規定，從事養老服務人員，根據資格等級，每月給予200元—400元的崗位補貼。通過養老機構提高工資標準、政府給予補貼等途經，確保養老護理員的收入不低于本地平均工資水平。二是提高養老服務人員的政治待遇。政府要加大對養老服務人員先進事跡的宣傳和表彰力度，弘揚中華民族的愛老敬老傳統美德，提高養老服務人員社會地位和職業認可度。三是繼續推行養老護理員職業資格制度，提高養老服務專業化水平。每年除有計劃地進行各個等級的養老護理員培訓外，還應引導和鼓勵高等院校和中等職業學校相關專業畢業生從事養老服務工作。政府也可采取開發公益性崗位的辦法，通過購買服務吸引社會相關專業人才到養老服務單位就業。