《連云港市農貿市場管理條例》政策解讀

一、《條例》起草的背景和依據

我市農貿市場經過長期建設和發展，數量上有了較大增加，環境和條件也有了一定改善，已初步形成了覆蓋全市城區、輻射周邊、功能較為完善的農貿市場體系。但隨著我市建設國際化海港中心城市的步伐不斷加快，尤其是在創建國家級衛生城市、健康城市、文明城市過程中，全市農貿市場建設和管理方面存在的問題也暴露無遺，嚴重影響了城市形象的提升。這些問題主要表現在以下三個方面：

（一）主體責任不清、管理體制不順。原來在國家層面通過行政法規的形式明確工商行政管理部門為城鄉集市貿易主管部門的是《城鄉集市貿易管理辦法》（國發〔1983〕17號），但這個《辦法》已于2017年3月21日被第676號國務院令廢止，之后，在國家層面上未再出臺新的集市貿易管理方面的相關法律法規?！督K省城鄉集市貿易管理條例》頒布于1994年6月25日，廢止于2021年9月29日。當前，部分相關部門對農貿市場的情況了解、掌握不夠及時全面，更缺乏深入調查研究和長遠規劃。對農貿市場的安全問題、落實行業管理和監管責任也難以到位。要解決這些問題，就需要通過地方立法，理順農貿市場管理的體制機制，明確各級政府、行政主管部門、市場主辦單位、經營者、消費者等各自的權利和義務。

（二）投資主體多元、公益性服務功能被弱化。農貿市場承載著千家萬戶城鄉居民的日?！安嘶@子”商品供應。因此，它具有很強的社會性和公益性。同時，也是政府通常將其作為“民生工程”、“再就業工程”、“三農問題”等工作的平臺，并以此來促進城市發展，展示城市形象，構建和諧社會。隨著市場經濟的不斷發展，在政府的引導和激勵下，農貿市場的投資主體呈現了多元化。目前，我市農貿市場基本上形成了集體、民營企業、自然人等單獨或共同投資興建，以民營企業投資興建為主的市場格局。其中，民營企業投資興建的農貿市場 80個，占全市農貿市場80 %。民營企業興建市場的主要目的都為了追求利益，并且都希望以最小的投入換取最大的回報。因此，許多農貿市場資金投入不足，建設標準低，重利益輕管理、忽視社會效益的現象比較比較嚴重。這些問題的存在，輕則會影響我市城鄉建設的高質發展和城市形象，重則會影響小康目標的實現和構建和諧社會。

（三）購物環境不佳，臟、亂、差現象比較明顯。全市有許多農貿市場建設年代已久，市場硬件條件本來就先天性不足，加之投資人受利益驅動，既不愿意加大投入對農貿市場的基礎設施及功能進行改造升級，又不愿意增加管理費用的支出，從而導致農貿市場普遍存在功能不完善，設備不齊全且陳舊老化，水電、排污、消防等設施不能滿足現代市場經營的需要；管理人員偏少、專業素質偏低，普遍存在不愿管、不會管現象。比如市場內劃行歸市不科學、不合理；布局無序，陳列零亂；垃圾清掃、清運不及時；非機動車進場、亂停亂放，通行不暢，甚至擠占消防通道等，不僅給人民群眾的生活帶來不便，也給公共安全帶來隱患。要解決這些問題，就必須制定長效的、具有剛性的約束措施。因此，要解決這些問題，確保農貿市場的保供、穩價、安全、環保等公益性服務功能得到真正實現，需要通過立法來加以實現。

我市《條例》的立法依據，上位法有國家層面的《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國動物防疫法》、《中華人民共和國消防法》、《中華人民共和國行政處罰法》和省級層面的《江蘇省農產品質量安全條例》等作為支撐。參考揚州、徐州、郴州、百色、珠海等省內外地級市《農貿市場管理條例》。

二、《條例》起草過程

　　　　（一）組織了立法的前期調研工作。從2019年底開始，先期組織了專家團隊，對全市農貿市場的規劃建設、監督管理現狀及未來發展需要進行了調研，形成了《關于建議制定<連云港市農貿市場管理條例>的情況匯報》。

（二）成立了立法的工作班子。市市場監督管理局成立了以主要負責人為組長、分管負責人為副組長、相關處室負責人為成員的《連云港市農貿市場管理條例》（以下簡稱《條例》）起草工作領導小組，負責落實《條例》起草的相關工作，按照法定程序擇優選取江蘇海洋大學承擔《條例》起草工作。

（三）廣泛征求各方面意見和建議。市市場監督管理局分別組織召開了農貿市場執法主體、農貿市場開辦者和場內經營者、市相關部門業務處室負責人參加的座談會，市政府又征求了各縣、區政府、功能板塊及相關部門意見。起草團隊在分析、研究各方面的意見和建議的基礎上，進行了認真的修改完善。

（四）嚴格開展合法性審查。市司法局對《條例（草案）》開展合法性審查，重點征求政府法律顧問、專家學者、人大代表、政協委員和各有關單位意見建議，共收到反饋意見50 條，采納30條。市政府第63次常務會審議提出了10條修改意見。在對相關意見進行認真研究的基礎上，對照有關法律法規的規定，并借鑒兄弟省市的立法經驗，進一步修改完善了《條例（草案）》，并提請市人大常委會審議。

三、《條例》主要內容

《條例》分為總則、規劃建設、經營管理、法律責任、附則等五章，共31條。

第一章總則，規定了立法目的與依據、適用范圍、農貿市場及相關主體的定義、政府責任、管理協調機制、各相關部門的職責、工作考核、政策支持及表彰獎勵等內容；第二章規劃建設，規定了基本原則、規劃編制、農貿市場建設、變更農貿市場用途及設置臨時農貿市場的條件和程序等內容；第三章經營管理，規定了農貿市場的開辦條件、農貿市場開辦者的訂約責任、公示責任、設立自產農產品銷售區的責任、農貿市場公共安全管理責任、農副產品質量安全管理責任、農貿市場經營秩序管理責任、農貿市場環境衛生管理責任、場內經營者場內經營須遵守的規定等內容；第四章法律責任，規定了農貿市場開辦者、場內經營者、消費者、負有農貿市場監督管理職責的行政管理部門及其工作人員的法律責任等內容；第五章附則，規定了施行時間。

四、需要特別說明的問題

（一）關于適用范圍。鑒于我市城市建設的基本情況以及我市農貿市場管理實際，《條例》規定了“三層次”的適用范圍：一是規定海州區、連云區和市區各功能板塊農貿市場的規劃、建設、經營和管理活動，適用本條例；二是規定贛榆區、東?？h、灌云縣、灌南縣中心城區農貿市場的規劃、建設、經營和管理活動，適用本條例；三是其他鄉鎮、街道辦事處范圍內農貿市場的規劃、建設、經營和管理活動，參照本條例執行。

（二）關于農貿市場管理體制。農貿市場管理參與主體多，只有建立切實有效的政府領導協調機制并明確各相關部門的職責所在，才能從根本上避免執法重疊或監管空白。為此，《條例》首先明確農貿市場管理遵循“統一領導、屬地管理”的原則，具體包括：市、縣（區）人民政府負責組織領導和統籌協調本行政區域內農貿市場的規劃、建設、經營和管理活動；鄉鎮人民政府、街道辦事處負責督促本轄區內農貿市場開辦者落實經營、管理責任。

（三）關于農貿市場規劃建設。多年來，由于缺少科學規劃，我市農貿市場存在數量少、空間分布不合理等問題。尤為突出的是，由于缺少規劃的強制性要求，大量新建居民區沒有配套建設農貿市場，不僅給居民生活帶來了不便，而且由于臨時疏導點、街頭菜市場的大量衍生給道路交通、食品安全、疫情防控等帶來了巨大壓力。對此，為了從根源上解決問題，《條例》規定新建居住區應當按照相關規定配套建設相應的農貿市場，且農貿市場應當與主體項目同步規劃、同步建設、同步交付使用。同時，為了在方便市民生活和加強風險管理之間尋求適當的平衡，作為過渡性措施，《條例》設置了有關臨時農貿市場的條款，為臨時農貿市場管理提供了法律依據。

（五）關于農貿市場管理制度。《條例》在農貿市場管理制度創新方面做出了嘗試，構建起了契約管理、自我管理、執法管理三位一體的農貿市場管理制度，克服了一直以來過度依賴執法管理的單一管理模式的弊端，有利于在多維度的農貿市場管理制度保障下，將我市農貿市場管理工作納入制度化、規范化、效率化的軌道。

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