《連云港市行政規(guī)范性文件合法性審核辦法》政策解讀

一、制定必要性

行政規(guī)范性文件，俗稱“紅頭文件”，是行政機關(guān)開展行政執(zhí)法活動的重要依據(jù)。其制定質(zhì)量的高低，事關(guān)國家法制統(tǒng)一，政令暢通，也事關(guān)文件制定機關(guān)的權(quán)威和形象。自2016年以來，黨中央、國務(wù)院、省政府先后印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號）《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》（蘇政辦發(fā)〔2019〕55號）等一系列政策文件，對行政規(guī)范性文件的合法性審核工作進行安排布署。為全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院、省政府關(guān)于行政規(guī)范性文件合法性審核布署安排，進一步提升我市行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作水平，切實提高行政規(guī)范性文件制定質(zhì)量和合法性審核質(zhì)量，深入推進依法行政，建設(shè)法治政府。我局組織人員對國家、省有關(guān)行政規(guī)范性文件合法性審核的相關(guān)政策文件精神進行了深入研究學(xué)習(xí)，并對以往行政規(guī)范性文件合法性審核工作經(jīng)驗進行了認真總結(jié)、提煉。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合黨中央、國務(wù)院、省政府最新指示精神，起草了《連云港市行政規(guī)范性文件合法性審核辦法》（以下簡稱《辦法》），現(xiàn)將起草有情況簡要說明如下：

二、起草有關(guān)依據(jù)

（一）中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》

（二）國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）

（三）國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）

（四）國務(wù)院辦公廳《關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》（國辦發(fā)〔2019〕9號）

（五）《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》（省政府令54號）

（六）《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》（蘇政辦發(fā)〔2019〕55號，以下簡稱《實施意見》）

（七）省政府辦公廳《關(guān)于進一步做好規(guī)范性文件合法性審查工作的通知》（蘇政辦發(fā)〔2015〕78號）

三、起草過程

（一）程序履行情況。為貫徹落實好國務(wù)院辦公廳《指導(dǎo)意見》精神，今年3月，我局成立專班、明確專人著手《辦法》的起草工作。起草人員對國家、省行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的有關(guān)政策文件進行了深入學(xué)習(xí)研究。同時，對以往行政規(guī)范性文件合法性審核工作經(jīng)驗進行了認真總結(jié)、提煉。并參考借鑒了大量國內(nèi)行政規(guī)范性文件合法性審核制度文件。在此基礎(chǔ)上，起草形成《辦法》草案征求意見稿。《辦法》草案兩次書面征求了各縣、區(qū)人民政府，各功能板塊，各市直機關(guān)意見，并在局黨委會上進行了專題研究討論。此后，根據(jù)征求意見，局黨委會討論等情況對《辦法》草案進行了多輪、多次修改調(diào)整和完善。

（二）意見采納情況。《辦法》草案先后兩次以書面形式征求了各縣、區(qū)人民政府，各功能板塊，各市直部門的意見。第一次共收到3條修改建議，采納2條。另外一條涉及對國家、省政策文件原文表述的修改，我局未采納。第二次征求意見共收到5條修改建議，我局采納3條。其他2條涉及對國家、省政策文件原文表述的修改，我局未采納。如：有的縣區(qū)政府提出，將第十六條第三款中的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的規(guī)范性文件，由司法所進行合法性審核”修改為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的規(guī)范性文件，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處承擔(dān)法制職責(zé)的機構(gòu)進行合法性審核”，由于該建議與省政府辦公廳《實施意見》“二……（二）……1”最后的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的規(guī)范性文件由基層司法所負責(zé)合法性審核”規(guī)定要求不符，我局未采納。

四、主要內(nèi)容

《辦法》共8章39條，主要圍繞貫徹落實中央、省就行政規(guī)范性文件合法性審核最新指示精神，同時結(jié)合我市實際情況，秉持不抵觸、可操作、易執(zhí)行、有特色的指導(dǎo)思想，就實踐中長期困擾行政機關(guān)的關(guān)于行政規(guī)范性文件的審核范圍、審核主體、審核標準、審核方式等問題予以明確和細化，同時對一些經(jīng)實踐檢驗可行的做法予以重申。下面，從四個方面簡要說明如下：

（一）明確了合法性審核工作承擔(dān)主體。審核工作承擔(dān)主體是行政規(guī)范性文件合法性審核工作順利開展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。此次機構(gòu)改革后，各地對合法性審核工作的承擔(dān)主體認識不一致，做法也不一致。有的地方由政府辦公機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)合法性審核工作，有的地方由新組建的司法行政部門承擔(dān)。國務(wù)院辦公廳《指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號）和省政府辦公廳《實施意見》（蘇政辦發(fā)〔2019〕55號）對此也均不明確，僅有“各級人民政府及其部門要明確具體承擔(dān)規(guī)范性文件合法性審核工作的部門或者機構(gòu)”和“縣級以上人民政府及其辦公機構(gòu)、縣級以上人民政府部門制定的規(guī)范性文件由其明確的審核機構(gòu)負責(zé)合法性審核”的表述。我局在綜合考慮機構(gòu)職能，專業(yè)特長，工作慣例等因此，并在參考借鑒外地做法的基礎(chǔ)上，按照分級負責(zé)、分工協(xié)作的原則，在《辦法》第十六條、第十七條對行政規(guī)范性文件的審核主體分別作出如下規(guī)定：1.對市、縣（區(qū)）人民政府及其辦公機構(gòu)制定的行政規(guī)范性文件，由政府辦公機構(gòu)對送審稿及材料的完備性、規(guī)范性進行審查，司法行政部門負責(zé)合法性審核；2.市、縣（區(qū)）人民政府部門制定的行政規(guī)范性文件由其法制機構(gòu)負責(zé)合法性審核；3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的行政規(guī)范性文件由基層司法所負責(zé)合法性審核。同時，考慮到當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處以及個別政府部門審核力量薄弱、能力參差不齊的現(xiàn)狀，《辦法》第十九條明確，上述主體可以就重大疑難復(fù)雜問題征求市、縣（區(qū)）人民政府審核部門的意見。

（二）對審核時限、步驟等程序性事項予以規(guī)范、明確。合理的時限、規(guī)范的步驟是合法性審核質(zhì)量的重要保障。國務(wù)院和省政府為解決實踐中普遍存在的突擊審核、限時審核、催促審核以及審核走過場等問題，分別在《指導(dǎo)意見》和《實施意見》中就合法性審核程序作出了明確而嚴格規(guī)定。《辦法》從以下幾個方面對國務(wù)院和省政府相關(guān)規(guī)定進行了轉(zhuǎn)述和細化：

一是細化了審核部門審核任務(wù)的來源。由于政府和政府辦公室印發(fā)的行政規(guī)范性文件往往事項重大、涉及面廣、實施權(quán)威性更高，為了體現(xiàn)政府對相關(guān)政策措施的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和決策把關(guān)作用，便于政府領(lǐng)導(dǎo)提前掌握、了解擬制定行政規(guī)范性文件有關(guān)情況，合理審慎制定行政規(guī)范性文件，因此《辦法》第二十一條規(guī)定，以政府或者其辦公機構(gòu)名義印發(fā)的行政規(guī)范性文件，起草部門報送本級政府辦公機構(gòu)后，由政府辦公機構(gòu)按規(guī)定程序報請政府副秘書長或辦公室主任以上領(lǐng)導(dǎo)簽批后，轉(zhuǎn)送審核部門進行合法性審核。

二是轉(zhuǎn)述了審核的時間節(jié)點和審核工作時限要求（第二十條、第二十四條）。審核部門進行合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日，審核過程中的征求意見、咨詢論證等時間不計算在內(nèi)。

三是細化了提請政府制定行政規(guī)范性文件應(yīng)當報送的材料和不予審核的情形，以及審核結(jié)論的表現(xiàn)形式和審核結(jié)論的應(yīng)用（第二十二條、第二十五條、第二十六條、第二十七條）。

（三）對審核范圍、方式、標準等內(nèi)容進行了細化。這部分內(nèi)容主要是解決審什么、怎么審、審核尺度如何把握的問題。實踐中，由于行政規(guī)范性文件的定義比較模糊，難以把握。因此，審什么的問題長期困擾著制定機關(guān)和審核工作人員。對此，《辦法》第十四條、第十五條采用列舉法從正反兩個方面對行政規(guī)范性文件的具體表現(xiàn)形式、范圍予以明確，特別是從形式方面明確將決議、通報、報告、請示、議案、函、紀要等公文種類予以排除，從內(nèi)容方面將內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機構(gòu)編制工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等特征的文件予以排除，明顯較《指導(dǎo)意見》和《實施意見》更具操作性和執(zhí)行性。《辦法》在怎么審和審核尺度把握這兩個問題上，主要是轉(zhuǎn)述《指導(dǎo)意見》和《實施意見》的規(guī)定，同時增加了《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》以及國務(wù)院《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）等法律、法規(guī)和政策文件的規(guī)定。

（四）對合法性審核保障機制的建立和落實予以明確。一是在機制保障方面，第六條規(guī)定“市人民政府領(lǐng)導(dǎo)全市行政規(guī)范性文件合法性審核工作。各縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當加強對行政規(guī)范性文件合法性審核工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。　市、縣（區(qū)）人民政府建立行政規(guī)范性文件審核情況通報制度，及時對制定機關(guān)的行政規(guī)范性文件進行監(jiān)督指導(dǎo)，及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題”；第七條第二款規(guī)定“行政規(guī)范性文件合法性審核工作作為法治政府建設(shè)督察內(nèi)容，應(yīng)當納入市、縣（區(qū)）法治政府考評和目標責(zé)任績效考核指標體系”；第三十七條第一款規(guī)定“審核部門應(yīng)當建立健全內(nèi)部工作機制，實行審核工作責(zé)任制”。二是在機構(gòu)人員保障方面，第九條規(guī)定“制定機關(guān)應(yīng)當加強行政規(guī)范性文件合法性審核能力建設(shè)，設(shè)立專門工作機構(gòu)或者明確相關(guān)機構(gòu)負責(zé)合法性審核工作，并按照《江蘇省規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定》（蘇辦發(fā)〔2015〕53號）規(guī)定配齊配強審核工作力量，確保審核力量與審核工作任務(wù)相適應(yīng)”。三是在程序保障方面，《辦法》第三十六條規(guī)定“制定機關(guān)應(yīng)當充分發(fā)揮合法性審核機制對行政規(guī)范性文件合法性的把關(guān)作用，禁止以征求意見、文件會簽、參加會議、參加審議等方式代替合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的行政規(guī)范性文件，不得提交集體討論”。這也是《指導(dǎo)意見》和《實施意見》的原話。四是在責(zé)任追究方面，第三十七條第二款規(guī)定“審核人員濫用職權(quán)、玩忽職守或嚴重不負責(zé)任導(dǎo)致行政規(guī)范性文件違法并造成嚴重后果的，應(yīng)當依紀依法追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任”；第三十八條規(guī)定“規(guī)范性文件未經(jīng)合法性審核或者制定機關(guān)不采納合法性審核意見導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成惡劣社會影響或者其他嚴重后果的，應(yīng)當依紀依法追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任”。

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