《連云港市行政規范性文件合法性審核辦法》政策解讀
一、制定必要性
行政規范性文件，俗稱“紅頭文件”，是行政機關開展行政執法活動的重要依據。其制定質量的高低，事關國家法制統一，政令暢通，也事關文件制定機關的權威和形象。自2016年以來，黨中央、國務院、省政府先后印發《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》（蘇政辦發〔2019〕55號）等一系列政策文件，對行政規范性文件的合法性審核工作進行安排布署。為全面貫徹落實黨中央、國務院、省政府關于行政規范性文件合法性審核布署安排，進一步提升我市行政規范性文件制定和監督管理工作水平，切實提高行政規范性文件制定質量和合法性審核質量，深入推進依法行政，建設法治政府。我局組織人員對國家、省有關行政規范性文件合法性審核的相關政策文件精神進行了深入研究學習，并對以往行政規范性文件合法性審核工作經驗進行了認真總結、提煉。在此基礎上，結合黨中央、國務院、省政府最新指示精神，起草了《連云港市行政規范性文件合法性審核辦法》（以下簡稱《辦法》），現將起草有情況簡要說明如下：
二、起草有關依據
（一）中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》
（二）國務院辦公廳《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）
（三）國務院辦公廳《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號，以下簡稱《指導意見》）
（四）國務院辦公廳《關于在制定行政法規規章行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知》（國辦發〔2019〕9號）
（五）《江蘇省規范性文件制定和備案規定》（省政府令54號）
（六）《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》（蘇政辦發〔2019〕55號，以下簡稱《實施意見》）
（七）省政府辦公廳《關于進一步做好規范性文件合法性審查工作的通知》（蘇政辦發〔2015〕78號）
三、起草過程
（一）程序履行情況。為貫徹落實好國務院辦公廳《指導意見》精神，今年3月，我局成立專班、明確專人著手《辦法》的起草工作。起草人員對國家、省行政規范性文件制定和監督管理的有關政策文件進行了深入學習研究。同時，對以往行政規范性文件合法性審核工作經驗進行了認真總結、提煉。并參考借鑒了大量國內行政規范性文件合法性審核制度文件。在此基礎上，起草形成《辦法》草案征求意見稿?！掇k法》草案兩次書面征求了各縣、區人民政府，各功能板塊，各市直機關意見，并在局黨委會上進行了專題研究討論。此后，根據征求意見，局黨委會討論等情況對《辦法》草案進行了多輪、多次修改調整和完善。
（二）意見采納情況。《辦法》草案先后兩次以書面形式征求了各縣、區人民政府，各功能板塊，各市直部門的意見。第一次共收到3條修改建議，采納2條。另外一條涉及對國家、省政策文件原文表述的修改，我局未采納。第二次征求意見共收到5條修改建議，我局采納3條。其他2條涉及對國家、省政策文件原文表述的修改，我局未采納。如：有的縣區政府提出，將第十六條第三款中的“鄉鎮人民政府及街道辦事處制定的規范性文件，由司法所進行合法性審核”修改為“鄉鎮人民政府及街道辦事處制定的規范性文件，由鄉鎮人民政府及街道辦事處承擔法制職責的機構進行合法性審核”，由于該建議與省政府辦公廳《實施意見》“二……（二）……1”最后的“鄉鎮人民政府及街道辦事處制定的規范性文件由基層司法所負責合法性審核”規定要求不符，我局未采納。
四、主要內容
《辦法》共8章39條，主要圍繞貫徹落實中央、省就行政規范性文件合法性審核最新指示精神，同時結合我市實際情況，秉持不抵觸、可操作、易執行、有特色的指導思想，就實踐中長期困擾行政機關的關于行政規范性文件的審核范圍、審核主體、審核標準、審核方式等問題予以明確和細化，同時對一些經實踐檢驗可行的做法予以重申。下面，從四個方面簡要說明如下：
（一）明確了合法性審核工作承擔主體。審核工作承擔主體是行政規范性文件合法性審核工作順利開展的基礎和關鍵。此次機構改革后，各地對合法性審核工作的承擔主體認識不一致，做法也不一致。有的地方由政府辦公機構的內設機構負責合法性審核工作，有的地方由新組建的司法行政部門承擔。國務院辦公廳《指導意見》（國辦發〔2018〕115號）和省政府辦公廳《實施意見》（蘇政辦發〔2019〕55號）對此也均不明確，僅有“各級人民政府及其部門要明確具體承擔規范性文件合法性審核工作的部門或者機構”和“縣級以上人民政府及其辦公機構、縣級以上人民政府部門制定的規范性文件由其明確的審核機構負責合法性審核”的表述。我局在綜合考慮機構職能，專業特長，工作慣例等因此，并在參考借鑒外地做法的基礎上，按照分級負責、分工協作的原則，在《辦法》第十六條、第十七條對行政規范性文件的審核主體分別作出如下規定：1.對市、縣（區）人民政府及其辦公機構制定的行政規范性文件，由政府辦公機構對送審稿及材料的完備性、規范性進行審查，司法行政部門負責合法性審核；2.市、縣（區）人民政府部門制定的行政規范性文件由其法制機構負責合法性審核；3.鄉鎮人民政府及街道辦事處制定的行政規范性文件由基層司法所負責合法性審核。同時，考慮到當前鄉鎮政府、街道辦事處以及個別政府部門審核力量薄弱、能力參差不齊的現狀，《辦法》第十九條明確，上述主體可以就重大疑難復雜問題征求市、縣（區）人民政府審核部門的意見。
（二）對審核時限、步驟等程序性事項予以規范、明確。合理的時限、規范的步驟是合法性審核質量的重要保障。國務院和省政府為解決實踐中普遍存在的突擊審核、限時審核、催促審核以及審核走過場等問題，分別在《指導意見》和《實施意見》中就合法性審核程序作出了明確而嚴格規定。《辦法》從以下幾個方面對國務院和省政府相關規定進行了轉述和細化：
一是細化了審核部門審核任務的來源。由于政府和政府辦公室印發的行政規范性文件往往事項重大、涉及面廣、實施權威性更高，為了體現政府對相關政策措施的統籌領導和決策把關作用，便于政府領導提前掌握、了解擬制定行政規范性文件有關情況，合理審慎制定行政規范性文件，因此《辦法》第二十一條規定，以政府或者其辦公機構名義印發的行政規范性文件，起草部門報送本級政府辦公機構后，由政府辦公機構按規定程序報請政府副秘書長或辦公室主任以上領導簽批后，轉送審核部門進行合法性審核。
二是轉述了審核的時間節點和審核工作時限要求（第二十條、第二十四條）。審核部門進行合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日，審核過程中的征求意見、咨詢論證等時間不計算在內。
三是細化了提請政府制定行政規范性文件應當報送的材料和不予審核的情形，以及審核結論的表現形式和審核結論的應用（第二十二條、第二十五條、第二十六條、第二十七條）。
（三）對審核范圍、方式、標準等內容進行了細化。這部分內容主要是解決審什么、怎么審、審核尺度如何把握的問題。實踐中，由于行政規范性文件的定義比較模糊，難以把握。因此，審什么的問題長期困擾著制定機關和審核工作人員。對此，《辦法》第十四條、第十五條采用列舉法從正反兩個方面對行政規范性文件的具體表現形式、范圍予以明確，特別是從形式方面明確將決議、通報、報告、請示、議案、函、紀要等公文種類予以排除，從內容方面將內部執行的管理規范、工作制度、機構編制工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等特征的文件予以排除，明顯較《指導意見》和《實施意見》更具操作性和執行性?！掇k法》在怎么審和審核尺度把握這兩個問題上，主要是轉述《指導意見》和《實施意見》的規定，同時增加了《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》以及國務院《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號）等法律、法規和政策文件的規定。
（四）對合法性審核保障機制的建立和落實予以明確。一是在機制保障方面，第六條規定“市人民政府領導全市行政規范性文件合法性審核工作。各縣（區）人民政府應當加強對行政規范性文件合法性審核工作的組織領導。 市、縣（區）人民政府建立行政規范性文件審核情況通報制度，及時對制定機關的行政規范性文件進行監督指導，及時糾正發現的問題”；第七條第二款規定“行政規范性文件合法性審核工作作為法治政府建設督察內容，應當納入市、縣（區）法治政府考評和目標責任績效考核指標體系”；第三十七條第一款規定“審核部門應當建立健全內部工作機制，實行審核工作責任制”。二是在機構人員保障方面，第九條規定“制定機關應當加強行政規范性文件合法性審核能力建設，設立專門工作機構或者明確相關機構負責合法性審核工作，并按照《江蘇省規范性文件和重大決策合法性審查程序規定》（蘇辦發〔2015〕53號）規定配齊配強審核工作力量，確保審核力量與審核工作任務相適應”。三是在程序保障方面，《辦法》第三十六條規定“制定機關應當充分發揮合法性審核機制對行政規范性文件合法性的把關作用，禁止以征求意見、文件會簽、參加會議、參加審議等方式代替合法性審核。未經合法性審核或者經審核不合法的行政規范性文件，不得提交集體討論”。這也是《指導意見》和《實施意見》的原話。四是在責任追究方面，第三十七條第二款規定“審核人員濫用職權、玩忽職守或嚴重不負責任導致行政規范性文件違法并造成嚴重后果的，應當依紀依法追究相關責任人員的責任”；第三十八條規定“規范性文件未經合法性審核或者制定機關不采納合法性審核意見導致規范性文件違法，造成惡劣社會影響或者其他嚴重后果的，應當依紀依法追究相關責任人員的責任”。
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