《連云港市城市照明管理辦法》政策解讀
一、制定背景
連云港是一座山、海、港、城相依相擁的城市，宜居優美的城市環境承載著市民對美好生活的向往。城市照明作為城市基礎設施的重要組成部分，對完善城市功能、彰顯城市形象、改善城市環境、提升人居品質、提高市民生活幸福指數發揮著重要作用。2010年5月，住房和城鄉建設部印發了《城市照明管理規定》，標志我國城市照明的發展步入科學化、法制化的軌道。為有效貫徹落實住建部的規定，北京、天津、深圳、廣州、上海、杭州、濟南、蘭州、鄭州、長春等地陸續出臺新的城市照明管理立法，南京、淮安、南通、揚州、泰州、蘇州、常州、宿遷等省內城市也制定了專門的城市照明管理辦法。
隨著連云港創建全國文明典范城市的持續推進，我市城市面貌日新月異，城市建成區面積不斷拓展延伸，城市照明建設不斷加速，城市功能照明和景觀照明均得到較大發展，但在持續發展過程中也遇到了一些突出問題，如能源分配不均衡、照明管理不高效、部門銜接不暢通、責任分擔不明晰等。2020年根據中共連云港市委編委《關于對市住房和城鄉建設局所屬承擔行政職能事業單位機構編制事項調整的批復》的規定，城市亮化規劃計劃、建設和維修養護管理等職責被劃入重新組建的市政公用事業發展中心?！哆B云港市城市照明管理辦法》（以下簡稱《辦法》）也被列入《連云港市政府2022年度規范性文件制定計劃》，城市照明管理立法正式提上日程。
為系統解決我市城市照明管理中出現的新矛盾和新問題，加強城市照明管理，改善城市照明環境，保障城市照明安全，促進能源節約，根據《城市照明管理規定》等有關規定，借鑒其他城市照明管理立法的有益經驗，結合我市實際，制定本《辦法》。
二、制定依據
《辦法》主要根據2010年住房和城鄉建設部《城市照明管理規定》以及《城市照明建設規劃標準（CJJ／T 307-2019）》《城市道路照明設計標準（CJJ45-2015）》《城市道路照明工程施工及驗收規程（CJJ89-2012）》《城市夜景照明設計規范（JGJ/T163-2008）》《江蘇省城市照明燈桿多功能應用導則（TJSSZ 001-2020）》《江蘇省城市照明智慧燈桿建設指南》（蘇建城〔2019〕413號）等立法和行業標準制定，同時借鑒了南京、淮安、南通、揚州、泰州、常州、宿遷等省內城市以及北京、杭州、天津、深圳、廣州、上海、桂林、濟南、蘭州、鄭州、長春、長治等省外城市照明管理立法的有益經驗，結合本市實際而制定。
三、制定過程
（一）委托起草，扎實推進
領導高度重視本項立法，2022年5月組織成立《辦法》起草工作專班，多次召開會議部署安排立法工作。與江蘇海洋大學簽訂技術服務合同，委托江蘇省優秀立法團隊暨江蘇海洋大學地方立法咨詢服務基地專家團隊負責《辦法》的起草工作，并指定專門工作人員負責與起草團隊的聯絡協調，同時及時與市司法局溝通交流，聽取立法指導建議，扎實推進立法工作有序開展。
（二）他山之石，取長補短
2022年6—7月起草團隊廣泛收集并研讀與城市照明管理相關的中央立法及標準文件，北京、淮安、南通、揚州、泰州、常州、宿遷以及杭州、天津、深圳、廣州、上海、濟南、蘭州、鄭州、長春、長治等地方立法及標準文件共計40余部。8月與司法局、起草團隊聯合組織立法調研組，專程赴常州、南通和淮安三市深入調研各市城市照明管理立法的制度設計、實施情況及運行實效，并就本《辦法》起草過程中的若干重點、疑難問題進行討論交流，為《辦法》的起草完善提供寶貴經驗。
（三）開門立法，持續完善
《辦法》在起草過程中采取多種方式廣泛聽取相關業務部門及立法部門專家、高校學者和社會公眾的意見，反復修改完善，不斷提升立法質量。2022年7月8日，起草團隊與市市政公用事業發展中心相關業務處室負責人舉行面對面交流座談會，系統梳理我市城市照明管理的現狀、立法需求和立法重難點；7月17日，起草團隊組織市政府辦、司法、自然資源和規劃、住房和城鄉建設、財政、城管、公安交警以及灌云縣和贛榆區城市照明主管部門、國家電網連云港市供電公司等部門單位代表召開相關部門專家座談會；8月，市住房和城鄉建設局以公函形式征求了市發改委、市財政局、市自然資源局、市公安局、市司法局、市生態環境局、市交通局、市城管局、市文旅局、市工信局、市應急管理局、國家電網連云港供電公司，以及各縣區人民政府、功能板塊管委會的意見，并在局網站上公布《辦法》（征求意見稿），征求社會各界意見；8月—10月，起草團隊書面征求了華東政法大學城市規劃與建設領域專家學者、北京市人大常委會法工委立法專家、連云港市人大常委會和司法局立法專家的意見。
四、主要內容
《辦法》共六章四十條，包括總則、規劃與建設、維護和管理、節約能源、法律責任和附則。其中，“總則”部分包括立法目的及依據、適用范圍、基本原則、職責分工、聯席會議制度、新技術應用、技術指導服務、資金保障、社會參與；“規劃和建設”部分包括規劃編制主體、編制依據、編制程序、城市照明設施建設年度計劃、城市照明設施設置、城市照明設施建設責任主體、城市照明設施建設要求、城市照明行業準入資格、城市照明設施與主體工程同步進行、建（構）筑物和支撐物安裝照明設施；“維護和管理”部分包括維護管理標準、維護管理責任主體、移交管理、維護管理職責、運行維護費、用電保障、啟閉時間、安全距離、禁止行為、臨時利用和損壞處理；“節約能源”部分包括制定節能計劃和技術措施、節能改造、節能優先與高耗能禁止、職能控制系統、節能控制措施、照明能耗考核制度、節能教育培訓與宣傳；“法律責任”部分包括依法處罰、職能部門及其工作人員的違法責任。
五、需要說明的主要問題
（一）關于城市照明管理工作的基本原則
基本原則是城市照明管理目標和價值的體現，貫穿于城市照明管理工作的全過程。《辦法》第三條規定：本市城市照明管理應當遵循以人為本、經濟適用、安全節能、統籌規劃、美化環境的原則，并與社會經濟、文化和人民生活水平的發展相適應，嚴格控制公用設施和大型建筑物裝飾性景觀照明能耗。其中，以人為本是城市照明工作的核心目標，城市照明管理就是要滿足人民群眾的照明需求；經濟適用是城市照明工作與經濟社會發展相協調的要求，防止脫離地方經濟發展水平的盲目投入；安全節能是城市照明工作可持續發展的要求，也是應對能源危機和環境危機必須堅持的原則；統籌規劃是城市照明工作與土地利用、生態環境、交通運輸等協調發展的要求；美化環境體現了城市照明工作的新目標新高度，城市照明工作在滿足人民群眾照明需求的同時，還可以美化城市，提高城市文化品位和城市容貌水平。
（二）關于城市照明管理的職責分工
目前我國城市照明管理體制主要有兩種模式，一種是由城市照明主管部門統一管理；另一種是各相關職能部門（主要是住建部門和城管部門）分別對功能照明和景觀照明進行管理。其中第一種管理模式比較先進、成熟，更利于明確責任、提高效率，也是目前多數地方立法采用的模式；第二種模式容易導致政出多門、推諉扯皮，協調起來比較困難。
住建部《城市照明管理規定》明確了國家、省、市三級主管部門的管理責任，其中在市級層面，規定城市人民政府確定的城市照明主管部門負責本行政區域內城市照明管理的具體工作。從已出臺的地方城市照明管理立法看，多數地方立法規定由住建部門統一管理，少數地方規定由城管部門或市政園林部門負責。從常州、南通、淮安三地的調研情況看，2019年，常州與南通均通過機構改革,以“三定方案”的形式將城管部門的景觀照明職能整體轉移給住建部門或市政和園林部門，實現了城市照明管理的統籌與整合?；窗彩袆t將功能照明統一交由住建部門負責，城管部門統一負責景觀照明。
根據2020年中共連云港市委編委《關于對市住房和城鄉建設局所屬承擔行政職能事業單位機構編制事項調整的批復》的規定，重新組建的市政公用事業發展中心作為市住房和城鄉建設局的下屬事業單位，承擔城市亮化規劃計劃、建設和維修養護管理等職責。從實證調研中了解到，目前市住房和城鄉建設部門主要負責市區功能照明的建設和維護管理，市城管部門負責市區樓宇景觀照明的審批和執法，但城市照明專項規劃將由市住建部門牽頭組織編制。
考慮到市政公用事業發展中心成立時間不長，市委編委文件只是籠統規定市政公用事業發展中心承擔城市亮化規劃計劃、建設和維修養護管理等職責，并沒有區分功能照明和景觀照明，城市照明管理的職責分工尚需進一步理順。為保持立法的靈活性和適應性，本《辦法》沒有采用《淮安市城市照明管理辦法》將功能照明和景觀照明分別賦予住建部門和城市管理部門雙線管理的模式，而在第四條規定：市住房和城鄉建設部門是本市城市照明工作的行政主管部門，負責全市城市照明管理工作。市市政公用事業發展中心按照規定承擔市區城市照明的規劃、建設和維護管理等具體工作。發展改革、財政、自然資源和規劃、工業和信息化、城市管理、交通運輸、公安、水利、文化廣電和旅游、供電等部門和單位應當按照各自職責，做好城市照明管理相關工作。
此外，在城市照明管理的縱向職責分工方面，目前海州區、連云區的城市照明納入市區城市照明統一管理，贛榆區和東海縣、灌云縣、灌南縣的城市照明工作實行屬地管理，主管部門也由地方人民政府確定。因此，本《辦法》第四條第二款規定：各縣（包括贛榆區，下同）人民政府確定的有關主管部門負責本行政區域內的城市照明工作。
（三）關于城市照明管理工作聯席會議制度
城市照明管理工作是一項系統工程，涉及發展改革、財政、住房和城鄉建設、自然資源和規劃、工業和信息化、城市管理、交通運輸、公安、水利、文化廣電和旅游、供電等多個部門和單位。為充分發揮各部門職能，調動各方力量，統一決策、各司其職、密切配合、形成合力，統籌推進城市照明管理工作，《辦法》第五條規定：市、縣人民政府應當組織建立城市照明管理工作聯席會議制度，研究、指導本行政區域的城市照明工作，協調解決城市照明管理工作中的重大問題。
（四）關于城市照明專項規劃的編制
加強城市照明管理工作，首要的任務就是進行城市照明專項規劃的編制?？茖W、合理的城市照明專項規劃，確定了城市照明發展的目標和主題，是城市照明建設的基礎和前提，是城市總體規劃的重要組成部分。
《辦法》第十條至第十三條分別對城市照明專項規劃的編制主體、編制依據、編制程序以及城市照明設施建設年度計劃作出規定。明確市城市照明專項規劃應由市城市照明主管部門會同發展改革、自然資源和規劃、交通運輸、財政等有關部門，依據國土空間規劃編制，并報市人民政府批準后組織實施。城市照明主管部門應當根據城市照明專項規劃，組織制定城市照明設施建設年度計劃，報本級人民政府批準后，由各相應責任主體組織實施。城市照明主管部門應當委托具備相應資質的單位承擔城市照明專項規劃的編制工作。編制城市照明專項規劃，應當根據本地區經濟社會發展水平，結合城市自然地理環境、人文條件、交通安全、節能環保等要求，按照國土空間規劃確定的城市功能分區，對不
同區域的照明效果提出燈光、色彩、燈具、燈桿、亮度、照度、
眩光控制和節能技術等具體要求。
（五）關于城市照明建設
《辦法》第十四條至第十九條分別從功能照明和景觀照明設施的設置、城市照明設施建設責任主體、城市照明設施建設要求、城市照明行業準入資格、城市照明設施與主體工程同步進行、建（構）筑物和支撐物安裝城市照明設施等方面對城市照明建設作出規定。明確與主體工程配套建設的城市照明設施，由主體工程的建設單位負責；增設城市照明設施的，由所有人或者管理人負責；除前款規定外，主管部門認為確需增設城市照明設施的，經本級人民政府批準后，確定相關建設單位負責。此外，從事城市照明工程勘察、設計、施工、監理的單位應當具備相應的資質；相關專業技術人員應當依法取得相應的執業資格。新建、改建、擴建項目配套的城市照明設施應當與主體工程同步設計、施工、驗收和使用。
（六）關于城市照明設施維護管理的職責及標準
城市照明存在的主要問題之一是重視工程建設、輕視維護管理。為確保城市照明管理責任到位，《辦法》第二十條規定了城市照明設施維護管理的標準和要求。第二十一條明確了不同類型城市照明設施維護管理的職責分工，其中屬于政府投資建設和非政府投資建設但已移交城市照明主管部門的城市照明設施，由城市照明主管部門負責；未移交的城市照明設施，由其建設單位負責；廣場、公園、游園、公共綠地等范圍內的城市照明設施,由其管理機構負責；住宅小區內屬于業主共有的城市照明設施，按照法律、法規、規章的規定或者業主公約的約定執行。第二十三條分別對城市照明設施維護單位和城市照明主管部門的維護管理職責作出規定。
（七）關于城市照明設施的移交與日常管理
《辦法》第二十二條規定：非政府投資建設的城市照明設施符合條件的，在辦理資產移交手續后，可以移交城市照明主管部門管理。第二十五條要求供電部門應當保障城市照明設施供電。第二十六條規定了城市照明設施的啟閉時間，其中城市功能照明設施應當按照城市照明主管部門規定的時間開啟和關閉，并根據季節和天氣因素及時調整。政府投資的城市景觀照明設施，應當按照市容環衛管理部門規定的時間開啟和關閉；非政府投資的城市景觀照明設施，可以參照政府投資的城市景觀照明設施啟閉時間開啟和關閉，但不得影響周邊居民生活和道路交通安全。遇有電力供應緊張、重大節慶活動等特殊情況，需要啟閉城市照明設施的，按照市、縣人民政府的規定執行。
《辦法》第二十七條規定了城市照明設施的日常維護管理與綠化協調的問題。第二十八條至三十條分別對禁止各種危害城市照明設施的行為、城市照明設施的臨時利用以及損壞處理作出規定。一般情況下，確需臨時利用城市照明設施的，應當與城市照明設施所有人或者管理人協商一致，并符合有關技術標準及安全規范。依法需要辦理相關手續的，從其規定。因自然災害、交通事故或者其他原因造成城市照明設施損壞的，有關部門或單位應當及時通知城市照明主管部門，并依法對損壞城市照明設施的行為進行處理。
（八）關于城市照明的經費保障
為確保城市照明所需經費，《辦法》第八條規定：政府投資的城市照明設施建設經費，應當按規定納入城市建設資金計劃。政府鼓勵社會資本投資城市照明設施的建設和運行維護。第二十四條規定：城市照明主管部門管理的城市照明設施運行維護費用納入同級財政預算，實行專款專用。納入城市照明智能控制系統的非政府投資的景觀照明設施，政府可以給予適當的維護費和電費補貼，具體補貼辦法由城市照明主管部門會同財政部門制定，報本級人民政府批準。
（九）關于節約能源
城市照明用電量巨大，并伴隨有光照過度、光污染等問題。因此，推進節能節約的綠色發展對貫徹節能減排、建設節約型社會具有重要意義。2017年江蘇省住房和城鄉建設廳制定了《江蘇省城市綠色照明評價標準》，要求各地各級主管部門必須高度重視節約能源，把照明工作做深、做細、做實，大力推動實現城市綠色照明發展目標?！掇k法》主要從以下幾個方面貫徹落實節約能源的要求：
1.《辦法》第四條將“安全節能”作為城市照明工作的基本原則
之一，明確規定“嚴格控制公用設施和大型建筑物裝飾性景觀照明
能耗”。
2.《辦法》第六條規定：鼓勵和支持城市照明科學技術研究，開展綠色、智慧照明活動，推廣使用節能、環保的照明新技術、新設備、新材料、新工藝、新產品，及時淘汰高耗能低效照明產品，推進城市照明管理的信息化和智能化。市、縣人民政府按照國家和省的相關規定，對高耗能低效照明設施的改造給予資金支持。第七條規定城市照明主管部門依據國家、省有關標準和技術規范，為建設項目配套的城市照明設施的措施、智能控制等提供技術指導服務。
3.第三十一條至三十七條分別從制定節能計劃和技術措施、節能改造、節能優先與高耗能禁止、智能控制系統、節能控制措施、照明能耗考核制度、節能教育培訓與宣傳等方面對節約能源作出比較全面系統的規定。一方面，城市照明主管部門應當依據城市照明規劃，制定城市照明節能計劃和節能技術措施；應當充分利用城市照明智能控制系統，對城市照明設施進行智能管理和節能監測；應當建立城市照明能耗考核制度，定期對城市景觀照明能耗等情況進行監督檢查；應當定期開展節能教育和崗位節能培訓，宣傳推廣綠色照明與節能減排工作。另一方面，城市照明維護管理單位應當積極采用高效的光源和照明燈具、節能型的鎮流器和控制電器以及先進的燈控方式，優先選擇通過認證的高效節能產品，嚴禁使用高耗能燈具；應當建立和完善分區、分時、分級的照明節能控制措施，實行按需照明。
（十）關于法律責任
本《辦法》作為行政規范性文件，無權創設法律責任。因此，《辦法》第三十八條規定：違反本辦法規定，按照《城市照明管理規定》等規定予以處理。第三十九條根據上位法規定了城市照明主管部門和其他有關部門及其工作人員的違法責任，體現了職權與職責相統一。
掃一掃打開當前頁
