《連云港市河長制工作條例》解讀

2023年1月12日《連云港市河長制工作條例》（以下簡稱《條例》）經省十三屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議批準，自2023年4月1日起施行。《條例》是全省設區市中第二家制定出臺的地方性河長制法規，《條例》的出臺完成了我市河長制工作由制度層面向法治層面的轉變，將保障和規范全市河長制工作的全面落實，為加強河湖治理管護，推進水生態文明建設提供法制保障，將全面加快構建全市水生態文明建設高質量發展的新格局。

一、制定實施《條例》的背景

全面推行河長制是以習近平同志為核心的黨中央從人與自然和諧共生、加快推進生態文明建設的戰略高度作出的重大決策部署，是破解我國新老水問題、保障國家水安全的重大制度創新。河湖長制旨在解決群眾最關心、最直接、最現實的水災害、水資源、水生態、水環境問題，滿足人民群眾對綠水青山的熱切期盼。河長制建設和實施得到了各級黨委政府、社會各界人民群眾的廣泛擁護和積極響應。

2017年全面推行河長制以來，我市高度重視，市委、市政府堅持把河長制作為推進生態文明建設重要抓手，主要領導親自調度指揮，各級河長積極履職，各相關部門密切合作，河長治水取得扎實成效。6年來，連云港市河湖長制完成了從建章立制、責任到人、搭建四梁八柱的1.0版本，到重拳治亂、清存量遏增量、改善河湖面貌的2.0版本，到進入全面強化、標本兼治、打造幸福河湖的3.0版本的迭代升級深化強化，形成了河長制督查交辦三色清單等大量具有地方特色的河長制做法。與此同時，河湖管理保護是一項長期的復雜的系統工程，我市河長制工作實踐中還存在不少痛點和難點，比如，一些基層河長履職意識不強、攻堅克難能力不足，一些河湖水質差、空間侵占問題突出未得到根本治理，距離人民滿意的幸福河湖還有一定差距，影響河長制實施效果。目前，河長制專門條款已經寫入《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國長江保護法》《江蘇省河道管理條例》，浙江吉林、四川、重慶、江西、遼寧、江西、浙江等省及泰州市專門出臺了河長制工作條例。

根據市委、市人大、市政府2022年度立法計劃和深化改革要求，由市水利局牽頭起草《連云港市河長制工作條例》。

二、立法過程

根據市人大常委會立法計劃，市水利局在廣泛調查、深入研究的基礎上，起草了《條例（草案）》初稿，開展了多次研究論證咨詢和修改，對意見和建議進行認真的梳理和分析，對《條例（草案征求意見稿）》進行了修改完善，經局領導班子集體討論通過后，報送市政府。《條例（草案）》起草履行了公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論決定等立法程序。

市司法局初步審查和修改，形成《條例（草案）》（征求意見稿），市政府征求了市有關部門和單位及縣區板塊政府（管委會）的意見。同時，在連云港市人民政府網站上向社會公開征求意見。經協調、研究、修改，形成《條例（草案）》（修改送審稿），報送市政府常務會議研究。2022年6月24日，市政府第8次常務會議討論通過了《條例（草案）》，并提請市人大常委會審議。

2022年6月28日，市十五屆人大常委會第三次會議對《條例（草案）》進行了第一次審議。之后，市人大常委會副主任帶隊赴相關地區開展調研，實地了解河長制工作中存在的熱點和難點工作，市人大常委會法工委將《條例（草案）》在連云港日報和市人大網上全文公布，征求社會各方面意見；廣泛開展立法征詢工作，赴海州區、贛榆區開展立法調研并聽取市各有關部門、部分縣區人大、基層立法聯系點、各民主黨派、人大代表和立法咨詢專家意見，與臨沂市人大開展立法協同工作。12月12日，征求了市委常委的意見。12月15日市人大法制委第五次會議對修改后草案進行統一審議，12月28日市人大常委會第八次會議全票通過，2023年1月12日江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議予以批準，2月1日由市人大常委會公布，自2023年4月1日起施行。

三、《條例》所具有的特點

《條例》主要特點體現在三個方面，一是強化河海聯動共治的工作導向。著力推進河長制與灣長制有效銜接，推動流域海域閉合管理，提出在入海河流、入海河口、濱海濕地和海堤迎海側建立陸海統籌的生態保護和污染防治聯防聯控機制，對所有入海河流水質達標情況、直排海污染源排放口達標排放情況進行監督檢查，促進海洋環境保護與流域污染防治的協同治理。二是強化部門協同共治，《條例》進一步明確了各部門工作職責，有助于形成工作合力，提出市、縣（區）人民政府應當組織河長制責任單位建立聯合執法機制，實現執法協作和綜合執法。三是強化流域聯防聯控，要求本市內跨行政區域的河湖縣鄉村全面建立跨界河湖治理聯防聯控機制，并創新實施跨省跨流域協同立法，提出連云港市人大常委會、市政府與相鄰市人大常委會、市政府密切協作建立合作工作機制，推動水環境保護跨行政區域協同立法，預防、控制、減少水環境污染和生態破壞。推進新沭河、青口河等跨省跨流域、上下游相關縣（區）人民政府之間建立聯合河長制，開展石梁河水庫、小塔山水庫水環境保護跨省合作。建立覆蓋全市的跨流域聯防聯控機制。

四、《條例》的主要內容

《條例》針對河長制實踐中出現的新情況、新問題進行了規范，對組織體系、工作職責、工作機制、監督考核等方面做了具體規定，并設立了一系列法規制度，具有較強的可操作性和地方特色，共計6章43條，主要規范以下內容：

（一）明確河長制的概念。《條例》根據連云港市的實際，明確“河長制”是指在本市各級行政區域或者相應河湖設立河長或者湖長，負責組織、領導和協調本行政區域或者相應河湖的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理、水生態修復、執法監管等河湖管理保護工作的機制。《條例》所稱河湖，包括河流、湖泊、水庫、塘壩、溝渠等。

（二）明確河長制的原則。《條例》第四條規定，河長制工作堅持生態優先、河長領導、部門聯動、公眾參與、強化監督、嚴格考核的原則。

（三）明確河長制管理體系。《條例》對河長制統一管理（總河長管理）與分級管理（分級分段河長管理及部門協同管理）制度作了進一步細化。一是明確河長體系和職責，《條例》第九條要按照行政區域與河湖流域管理相結合的原則，建立市、縣（區）、鄉鎮（街道）、村（居）四級河長體系，本市行政區域設立市、縣（區）、鄉鎮（街道）三級總河長、副總河長，新沂河、薔薇河、新沭河、通榆河等重要流域性、區域性骨干河道和石梁河水庫設立市級河長，并要求開發園區、風景名勝區單獨設立總河長、河長，《條例》第三章還專門規定了各級河長職責。二是明確部門組成和職責，《條例》第十一條規定了河長制責任單位組成及各自工作職責，其他章節對河長制責任單位落實河長交辦事項等進行了明確。三是明確河長辦組織形式和工作職責，《條例》第十條規定鄉鎮級以上行政區域應設立河長辦，應當配備相應工作人員和辦公設備。《條例》第十六條規定了河長辦工作職責，并規定各級河長辦不得代替各職能部門工作。四是明確社會參與機制，《條例》第八條規定各級要建立和完善河湖保護公眾參與機制，以多種方式參與河湖管理保護。

全面構建以河長為核心、涉河相關部門為關鍵支柱、社會公眾為基礎、河長辦為聯系紐帶的河長制管理四梁八柱框架。

（四）將跨界河湖協同共治要求納入地方性法規。將水利部和江蘇省要求的建立跨界河湖管理保護協作機制寫入《條例》，進一步細化跨省界及省內跨界河湖管理保護協作機制，落實流域“四統一”要求，深化目標統一、任務協同、措施銜接、行動同步的聯防聯控聯治機制，推動解決流域保護治理管理重大問題。創新實施跨省跨流域協同立法，新沭河、青口河等跨流域、上下游相關縣（區）人民政府之間建立聯合河長制，開展石梁河水庫、小塔山水庫水環境保護跨行政區域合作同步寫入連云港市和臨沂市地方法規。

（五）明確“一河一策”及河湖管理保護規劃（方案）的編制和地位。為科學保護和利用河湖，及時評價評判河湖生態健康狀況，避免因不合理開發利用影響河湖防洪和水生態環境質量等問題，《條例》對“一河一策”及河湖管理保護規劃（方案）的編制、內容和地位等進行了規定。并要求河長審定并組織實施責任河湖“一河一策”方案，協調和督促相關部門制定和實施責任河湖管理保護規劃，為“一河一策”和管理保護規劃實施增加制度保障和河長保障。

（六）明確河長制信息公開共享要求，河湖長制是責任制，不是掛名制，責任制就需要責任信息公開共享，《條例》規定河長信息要在媒體公布、公示牌展示，并錄入市級河長制信息化管理系統，河長制各責任單位還需要將涉河管理保護信息進行共享，為實施河長制以及河湖管理保護工作提供決策和信息服務。

（七）明確河長制報告評價督查考核問責全流程管理機制。河長制工作成效及過程性成果需要不斷的評估和動態管理，要及時報告評價督查考核。《條例》要求下一級河長向上一級河長報告履職情況，河長制責任單位向本級總河長和相應責任河湖的河長報告履職情況，市、縣（區）人民政府向本級人大常委會報告。各級河長辦要建立和完善河長制工作督查制度。市、縣（區）應當建立健全河長制工作社會評價機制。各級河長辦要建立和完善河長制工作考核制度。對履職不力的河長、河長辦開展約談、通報等處理。

（八）明確河海共治陸海統籌要求。百川入海，海岸線是陸海分界線也是一道美麗的風景線，我市是特色鮮明的海濱城市，河湖與海洋環境保護密不可分，河海治理管護沒有中界線，需要無縫銜接。《條例》第二十七條要求推動河長制與灣長制的有效銜接，在入海河流、入海河口、濱海濕地和海堤迎海側建立陸海統籌的生態保護和污染防治聯防聯控機制。

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