各縣、區(qū)人民政府，市各委辦局，市各直屬單位：

為進一步加強我市政府性債務(wù)管理，切實規(guī)范政府舉債融資行為，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《財政部發(fā)展改革委司法部人民銀行銀監(jiān)會證監(jiān)會關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）、《財政部關(guān)于制止地方政府以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）、《江蘇省人民政府關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的實施意見》（蘇政發(fā)〔2016〕154號）等文件要求，結(jié)合我市實際，現(xiàn)提出以下實施意見。

一、總體要求

（一）目標要求

按照職責明確、界限清晰、運作規(guī)范、風險可控、良性發(fā)展的管理要求，加快建立責、權(quán)、利相匹配和借、用、還相統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理機制，發(fā)揮政府性債務(wù)積極作用，防范和化解財政金融風險，更好推動全市經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

（二）基本原則

1.統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責。市政府統(tǒng)一領(lǐng)導全市政府性債務(wù)管理工作，各級人民政府負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)政府性債務(wù)管理工作。財政部門是政府性債務(wù)歸口管理部門，其他部門根據(jù)職責分工開展工作。

2.分清責任，疏堵結(jié)合。明確各級人民政府間債務(wù)界限，分清政府與企業(yè)間債務(wù)界限，落實誰借誰管、誰借誰還、風險自擔責任。加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，堅決制止違法違規(guī)舉債融資行為。

3.全面規(guī)范，分類管理。全面規(guī)范政府性債務(wù)舉借、使用和償還，嚴格限定舉債程序和資金用途。實施政府債務(wù)限額管理，將政府債務(wù)分類納入全口徑預(yù)算管理。

4.穩(wěn)步推進，防范風險。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，穩(wěn)步推進政府性債務(wù)管理改革，妥善處理存量政府性債務(wù)，積極推進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。

二、強化政府性債務(wù)管理責任

（一）明確政府性債務(wù)管理責任主體。全市政府性債務(wù)管理實行市級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導、各級人民政府分級負責。各級人民政府是本地區(qū)政府性債務(wù)管理的責任主體，政府主要負責人為本地區(qū)政府性債務(wù)管理第一責任人。連云港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)（徐圩新區(qū)）、連云港高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、市云臺山風景名勝區(qū)政府性債務(wù)納入市本級統(tǒng)一核算管理。市級人民政府對縣區(qū)政府性債務(wù)實行不救助原則。

（二）健全政府性債務(wù)管理協(xié)調(diào)機制。各級人民政府要進一步發(fā)揮政府性債務(wù)管理領(lǐng)導小組及辦公室職能作用，統(tǒng)籌加強政府性債務(wù)管理重大問題決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。財政部門是政府性債務(wù)歸口管理職能部門，要根據(jù)本實施意見和國家有關(guān)規(guī)定，完善制度，細化辦法，充實力量，做好政府性債務(wù)具體管理工作。發(fā)改部門要加強政府投資計劃和項目審批管理，從嚴審批債務(wù)風險較高地區(qū)的新開工項目。金融主管部門要加強監(jiān)管，監(jiān)督金融機構(gòu)不得直接或變相違法違規(guī)提供融資服務(wù)。審計部門要依法加強對地方政府性債務(wù)的審計監(jiān)督，促進債務(wù)規(guī)范管理。法制部門負責對政府按照法律法規(guī)提供擔保的合同進行審查。其他部門要配合做好政府性債務(wù)管理工作。

三、規(guī)范政府舉債融資機制

（一）明確政府性債務(wù)舉借權(quán)限。全市政府債務(wù)由省政府統(tǒng)一舉借。市本級、縣區(qū)政府確需舉借債務(wù)由省政府代為舉借，通過轉(zhuǎn)貸方式安排給市本級、各縣區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得舉借政府債務(wù)，確需舉借的應(yīng)納入縣區(qū)級地方政府債券額度內(nèi)統(tǒng)籌考慮，并落實償還責任。政府債務(wù)只能通過政府或財政部門舉借，其他國家機關(guān)單位和參照公務(wù)員制度管理事業(yè)單位不得舉借任何債務(wù)；其他事業(yè)單位舉借債務(wù)，必須在符合國家有關(guān)規(guī)定前提下，經(jīng)同級財政部門審核、報同級政府審批。政府性債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)也不得通過政府顯性或隱性擔保等方式舉借。

（二）創(chuàng)新公益性項目融資機制。推行政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼、使用者付費等事先公開的收益約定規(guī)則，鼓勵社會資本參與或承擔基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公益性事業(yè)投資和運營，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

（三）嚴控政府或有債務(wù)增長。鎖定政府或有債務(wù)存量，原則上只減不增。新發(fā)生的政府或有債務(wù)，要嚴格限定在依法擔保范圍內(nèi)，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關(guān)責任。要加強政府或有債務(wù)監(jiān)控，采取有效措施，強化政府或有債務(wù)人責任，建立健全監(jiān)管機制，加強對政府或有債務(wù)變動情況和潛在風險監(jiān)控。

四、加強政府債務(wù)規(guī)模控制和預(yù)算管理

（一）實施政府債務(wù)限額管理。各縣政府債務(wù)限額由省財政廳單獨核定下達。市本級、各區(qū)政府債務(wù)限額由市財政部門在省政府批準限額內(nèi)，根據(jù)各地債務(wù)風險指標、財力狀況等情況，按因素法測算，經(jīng)市政府審定后報市人大常委會批準確定。市本級及各區(qū)政府債務(wù)初始限額（包括一般債務(wù)和專項債務(wù)限額）按省財政廳核定的清理甄別數(shù)核定，以后年度在上年政府債務(wù)限額上加上（減去）當年新增（削減）債務(wù)限額核定。全市政府債務(wù)年末余額不得突破省政府核定限額，市本級及各縣區(qū)政府債務(wù)年末余額不得突破省市核定限額。

（二）加強政府債務(wù)預(yù)算管理。根據(jù)債務(wù)項目收益情況及計劃償債來源，嚴格區(qū)分一般債務(wù)和專項債務(wù)。各級人民政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。政府和社會資本合作項目財政支出按資金性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。此外，機關(guān)事業(yè)單位也要將政府性債務(wù)收支納入部門或單位預(yù)算管理；到期政府或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法償還的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。

五、嚴格政府債務(wù)資金使用管理

（一）限定新增政府債務(wù)資金用途。通過發(fā)行地方政府債券舉借的政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，優(yōu)先保障在建公益性項目建設(shè)，優(yōu)先用于重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生項目建設(shè)，不得用于經(jīng)常性支出和樓堂館所等明令禁止的支出。一般債券資金應(yīng)用于沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，專項債券資金應(yīng)用于有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展。

（二）強化債務(wù)資金使用績效管理。通過發(fā)行地方政府債券舉借的政府債務(wù)，市財政部門要及時與各區(qū)人民政府簽訂轉(zhuǎn)貸協(xié)議，落實還款主體責任，并及時撥付債券資金。各級人民政府要按照本級人大常委會批準的調(diào)整預(yù)算，及時組織項目實施，強化政府債務(wù)資金使用監(jiān)督檢查和績效評價，提高債券資金使用效益。對債券資金當年未使用或使用績效未達標的，相應(yīng)扣減下年度地方政府債券額度。對列入預(yù)算安排的到期政府債務(wù)（包括地方政府債券）本息要按規(guī)定及時撥付償還。

（三）建立政府性債務(wù)賬簿核算制度。債務(wù)家底清晰是加強政府性債務(wù)管理的基礎(chǔ)。要按照財政管理制度，建立政府性債務(wù)賬簿核算制度，加強債務(wù)核算，準確反映每一項債務(wù)變化情況，做到賬實一致。將政府性債務(wù)區(qū)分為政府債務(wù)和政府或有債務(wù)，對政府負有償還責任的政府債務(wù)，要按照財政總預(yù)算會計制度要求組織核算；對政府負有擔保責任或可能承擔一定救助責任的政府或有債務(wù)，要參照現(xiàn)行會計核算方法，建立專門賬簿單獨進行核算。規(guī)范政府性債務(wù)憑證資料的檔案管理。

六、落實政府債務(wù)償債責任

（一）劃清政府與企業(yè)的償債責任。按照誰舉借債務(wù)、誰償還債務(wù)、誰承擔責任原則，明確政府與企業(yè)間債務(wù)界限，企業(yè)債務(wù)由企業(yè)償還，不得將企業(yè)債務(wù)推給政府償還，也不得將政府償還的債務(wù)推給企業(yè)償還。政府和社會資本合作項目，按約定規(guī)則依法承擔相關(guān)責任。各級人民政府必須按時償還對其舉借的到期政府債務(wù)。其中，一般債務(wù)要通過一般公共預(yù)算以相應(yīng)的資金償還；專項債務(wù)要通過政府性基金預(yù)算以對應(yīng)的政府性基金、專項收入或其他資金償還。

（二）加快存量政府債務(wù)置換。要充分利用置換政策，積極協(xié)商債權(quán)人，使能夠置換的存量政府債務(wù)全部置換成地方政府債券，降低債務(wù)成本，緩解償債壓力。要規(guī)范置換內(nèi)容和程序，置換債券資金只能用于歸還被置換對應(yīng)的政府債務(wù)本金，不得用于支付利息等其他方面。對已入庫置換債券資金，各地要加快置換債券資金撥付進度，發(fā)揮資金效益，防止債券資金在國庫中沉淀。

（三）依法妥善處置政府或有債務(wù)。對到期的政府或有債務(wù)，要指導和督促有關(guān)舉借債務(wù)的單位加強財務(wù)管理、拓寬償債渠道，統(tǒng)籌資金按時償還；舉借單位確實難以歸還的，本級政府要依法妥善處置，必要時要切實承擔起相關(guān)擔保或救助責任。對違法違規(guī)擔保的政府或有債務(wù)，應(yīng)由政府、債務(wù)人與債權(quán)人共同協(xié)商，重新修訂合同，依法解除擔保關(guān)系。對依法代償?shù)牡狡谡蛴袀鶆?wù)，可依法對原債務(wù)責任單位保留追索權(quán)利。對因預(yù)算管理方式變化或應(yīng)由政府依法承擔償債責任等原因確屬政府債務(wù)的政府或有債務(wù)，在不突破政府債務(wù)限額前提下，經(jīng)省財政廳審批后可調(diào)整劃入政府債務(wù)。對其他確實不屬政府或有債務(wù)的債務(wù)要予以剔除，并落實好相關(guān)債務(wù)人責任。

七、防范政府性債務(wù)風險

（一）建立政府性債務(wù)風險預(yù)警機制。科學設(shè)置風險預(yù)警指標，以債務(wù)率為主要指標總體評價債務(wù)風險，以償債率、代償率、逾期債務(wù)率等輔助指標分類評價風險環(huán)節(jié)，綜合評價各縣區(qū)債務(wù)風險水平。合理確定風險預(yù)警標準，對列為債務(wù)高風險地區(qū)進行紅色預(yù)警；對列為債務(wù)較高風險地區(qū)進行黃色預(yù)警，具體由市財政部門結(jié)合省財政廳要求每年進行測算和預(yù)警通報。列入紅色預(yù)警的地區(qū)要制定債務(wù)風險化解計劃，采取有效措施，3年內(nèi)將風險降到警戒線以內(nèi)；列入黃色預(yù)警的地區(qū)要嚴格控制債務(wù)規(guī)模的增長，降低債務(wù)風險；債務(wù)風險相對較低的地區(qū)也要合理控制債務(wù)增長速度。風險預(yù)警結(jié)果與新增政府債務(wù)限額分配掛鉤。

（二）建立政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置機制。各級人民政府要制定政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案。出現(xiàn)償債困難時要通過控制項目規(guī)模、壓縮財政支出、政府預(yù)算安排、處置存量資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)，妥善化解債務(wù)風險。根據(jù)處置債務(wù)風險需要及時跟蹤研判輿情，統(tǒng)一發(fā)布信息，正確引導輿論。建立債務(wù)風險責任追究機制，及時上報應(yīng)急處置情況。

（三）堅決制止各類違法違規(guī)行為。嚴肅財經(jīng)紀律，建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機制。各級政府及所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出和樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變資金用途；對企業(yè)注資、財政補貼等行為必須依法合規(guī)、規(guī)范透明，不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式擔保；不得違規(guī)干預(yù)金融機構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得強制金融機構(gòu)提供政府性融資。進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

八、推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型

（一）推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。理清融資平臺公司債務(wù)，合理劃分政府與融資平臺公司的償債責任。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務(wù)。推進融資平臺公司與政府脫鉤，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求和國家有關(guān)規(guī)定，進行市場化轉(zhuǎn)型改制。創(chuàng)新體制機制，加大改革力度，通過注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或資本金、規(guī)范財政補貼、完善治理機構(gòu)、加強經(jīng)營管理等多項措施，理順政府與融資平臺公司關(guān)系，推動融資平臺公司走向市場，實行自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧。

（二）防范融資平臺公司債務(wù)風險向政府轉(zhuǎn)移。融資平臺公司債務(wù)嚴格限定由自身運營收入償還。建立融資平臺公司償債保障、風險防控機制，舉債規(guī)模不得超過自身償債能力。對融資平臺公司在建公益性資本項目，在依法合規(guī)、規(guī)范管理前提下，采取政府和社會資本合作（PPP）、統(tǒng)籌財政資金、發(fā)行地方政府債券等保障在建項目續(xù)建和收尾工作。

九、完善配套保障制度

（一）完善政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度。要按照省財政廳有關(guān)政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)，結(jié)合管理需要完善統(tǒng)計指標和內(nèi)容，分類統(tǒng)計和匯總債務(wù)存量，全面反映政府性債務(wù)現(xiàn)狀，做到賬表一致，并按規(guī)定要求逐級上報。要加強債務(wù)統(tǒng)計分析，及時研究解決發(fā)現(xiàn)問題，正確提供決策參考依據(jù)。要加快建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府資產(chǎn)負債情況。

（二）建立政府性債務(wù)監(jiān)督公開制度。各級人民政府每年要將政府性債務(wù)余額變動情況、增減內(nèi)容及主要項目建設(shè)情況向本級人大或其常委會報告，對重要事項作出說明，主動接受人大監(jiān)督。按規(guī)定需報經(jīng)同級人大或其常委會批準的債務(wù)事項必須報其批準，并按有關(guān)規(guī)定要求向社會公開，自覺接受社會監(jiān)督。

（三）建立政府性債務(wù)考核問責機制。把政府性債務(wù)作為政績考核一項重要指標，并將債務(wù)審計列入黨政主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，將債務(wù)管理列入財政工作考核。要強化對各級人民政府任期內(nèi)債務(wù)舉借、使用和管理情況考核、審計和責任追究，糾正錯誤政績觀。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，追究相關(guān)責任人責任。

本實施意見下發(fā)后，原《連云港市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)連云港市政府性債務(wù)管理暫行辦法的通知》（連政辦發(fā)〔2014〕30號）和《連云港市人民政府辦公室印發(fā)關(guān)于加強政府性債務(wù)管理實施意見的通知》（連政辦發(fā)〔2014〕31號）同時廢止。

 

 

連云港市人民政府

   2017年7月24