《連云港市電梯安全管理條例》政策解讀

一、立法背景

（一）適應我市電梯安全管理形勢發展的迫切需要

隨著我市經濟的快速發展和城市化進程的快速推進，電梯數量增長迅速，在立法前的2019年9月，全市已注冊在用的電梯總數達1.45萬部，正在安裝的電梯近3000部。這些電梯普遍用于居民住宅小區、公共服務機構、商業餐飲等人員密集場所，是群眾日常出行不可或缺的“交通”工具。隨著電梯數量的迅速增多，市民投訴反映電梯問題逐年增加，各界對電梯安全的關注度越來越高。2019年，12345涉電梯相關投訴高達1800余起，多次發生電梯困人事件，造成極大的社會影響。同時，電梯安全工作中遇到的新情況和新問題，均亟待在法制層面予以解決。

一是上位法籠統問題。《中華人民共和國特種設備安全法》與《江蘇省特種設備安全條例》，雖然對電梯等特種設備的生產、使用、檢驗檢測、監督檢查等作出了明確的規定，但涉及面較廣，對電梯安全管理的規定較為籠統、原則，不能覆蓋地方的個性化需求。

二是電梯安全責任問題。包括：部門、基層政府、相關主體職責、義務不明確，制度建設不到位，管理隊伍建設不均衡。比如：住宅電梯歸全體業主共有，其使用管理涉及業主、業委會、物業公司、維保單位等多個主體，電梯管理上易相互推諉，無法有效落實安全責任。

三是電梯使用管理問題。包括：開發商對電梯的選項配置問題，既有住宅加裝電梯問題，老舊住宅電梯安全評估、改造、維修、更換問題，物業代管電梯責任不落實問題，業主不文明使用問題，電梯廣告等收益歸屬和使用問題，乘梯人知情權問題。

四是電梯維保質量問題。包括：維保責任不落實問題，市場惡性競爭問題，執法查處取證難問題，跨地區游擊隊式維保監管問題。比如：相當一部分物業公司傾向于低價選擇維保單位，加之維保企業相互壓價、無序競爭，維保工作有效性得不到保證。

五是監管效能提升問題。包括：推廣運用智慧化、信息化手段監管終端行為法律依據不足的問題，電梯運行狀態、監控信息等行為追溯權限問題，不同品牌電梯廠家內部管理系統與政府監管平臺數據交互的問題。

六是事故應急救援問題。包括：電梯困人救援問題，物業、維保、檢驗、消防等不同性質救援力量協調不暢，缺乏激勵機制，因救援不當導致的次生傷害多發；基層政府、企業應急責任不落實問題；事故后社會救助屬性的電梯責任保險變相盈利問題。

（二）完善我市電梯安全管理法規體系的客觀需求

隨著我國電梯普及率的提高，電梯問題越來越受到政府、百姓、媒體的關注，電梯監管的法律體系也不斷完善。由于我國幅員遼闊、地區差異很大，國家層面的許多法律法規普適性較強，但能滿足我市個性化需求、具有較強操作性的規定仍然較為欠缺。自2012年起，我們開始著手研究制定適合市情、區情的規定，于2013年出臺《連云港市電梯安全管理辦法》，解決了當時一些較為突出的問題。由于該辦法只是一部地方政府的規范性文件，在廣度和深度上有其固有的局限性。隨著形勢的不斷變化，我們迫切的認為，通過總結和借鑒同類型地區的做法和經驗，制定一部適合我市的電梯安全管理地方性法規越來越有必要。

二、立法過程

2018年下半年，在市委、市人大、市政府的關心和支持下，《條例》正式列入我市2019年地方立法計劃。

（一）高度重視起草工作

成立《條例》起草小組，制定工作方案，保障編制經費，積極做好《條例（草案）》編制工作。

（二）全面開展調查研究

開展實地調研，詳細了解我市電梯安全的整體狀況、當前存在的問題，梳理我市電梯安全管理立法需求，組織起草人員調研立法情況，深入交流立法經驗。邀請市人大常委會、高校的法律專家給予指導，確保立法的合規性、合理性。

（三）廣泛征求各方意見

《條例（草案）》起草完成后，廣泛征求省、市有關部門、地方黨委政府、電梯生產單位、維保單位、物業服務企業、住宅小區業主、新聞媒體、社會公眾意見；召開全市特種設備安全監察、執法、檢驗人員座談會；邀請市司法局、市城管局、江蘇海洋大學等單位的專家召開咨詢會。

（四）嚴格開展合法性審查

市司法局對《條例（草案）》開展合法性審查，并在政府網站上公開征求社會公眾意見。重點征求政府法律顧問、專家學者、人大代表、政協委員和各有關單位意見建議，共收集整理反饋意見30條，采納21條。在認真研究相關意見的基礎上，詳細對照上位法，逐條分析，結合各方合理化建議進行修改完善。2019年10月24日，市十四屆政府第四十六次常務會議審議通過了《條例（草案）》，并提請市人大常委會審議。

（五）人大審議通過

2019年10月28日，《條例（草案）》通過市第十四屆人大常委會第二十二次會議初次審議。12月20日，省人大常委會法工委將《條例》評為立法精品示范工程。

2020年4月26日，《條例》經市第十四屆人大常委會第二十六次會議全票表決通過。5月15日，經省第十三屆人民代表大會常務委員會第十六次會議批準公布。自8月1日起施行。

三、主要內容

《條例》共7章43條。包括總則、生產、使用、維護保養和檢驗檢測、監督管理和應急處置、法律責任和附則。明確了電梯的范圍和監管原則，厘清了相關部門的法律權限和義務，規定了電梯生產、使用、維護保養、檢驗檢測、監督和應急等涉及電梯安全管理環節的主體責任和行為規范，以落實生產使用單位和維護保養單位主體責任為重點，突出了電梯信息化管理要求，創新監管模式，強化事中事后監管，提升科學監管水平，推動電梯安全管理高質發展。

（一）總則

規定《條例》適用范圍、管理責任主體、領導保障機制；明確電梯安全管理應當遵循安全第一、預防為主、權責明確、綜合治理、便民高效的原則；規定電梯安全知識的宣傳、行業自律與誠信體系建設；對鼓勵電梯安全責任保險作出原則規定。

（二）生產管理

電梯生產包括制造、安裝、改造和修理等內容。規定了電梯制造、安裝、改造、修理單位的相關義務；對電梯生產單位提出明確質量技術保證要求。強調了電梯安裝配置、安全使用問題，要求新安裝的乘客電梯應當配備能夠實現遠程監測功能的裝置，鼓勵電梯使用單位和維護保養單位建立電梯遠程監測系統，對電梯運行情況實施遠程監測，提高故障預警、事故防范和應急救援能力。強化源頭治理，規定電梯機房、井道、底坑、層站等建設工程的設計與施工、電梯的選型和配置，應當符合法律、法規的規定和相關安全技術規范、標準，保障應急救援、消防、無障礙通行等方面的需要。回應社會關切，對既有住宅增設電梯問題作出規定。

（三）使用管理

本章是《條例》的立法重點，突出電梯使用管理主體責任落實，規定未明確使用管理人的電梯不得投入使用。細化了電梯使用管理要求，對電梯使用單位的義務進行了系統規定。鑒于住宅小區電梯管理的特殊性，對住宅小區物業服務企業的管理責任作出針對性規定；結合實際，對市民關心的電梯維護、改造費用應急保障，公眾聚集場所電梯安全等熱點、難點進行了規定。還特別對電梯乘用人的行為提出規范，引導乘用人文明規范使用電梯。

（四）維護保養和檢驗檢測

對電梯維護保養單位、檢驗檢測單位的義務進行了較為詳細的規定，突出了預防為主、事前防范的安全管理理念，強化電梯維護保養單位在事故應急救援中的作用發揮。為推進科學監管，規定了電梯維護保養、檢驗、檢測的信息化管理、建立維護保養電子檔案等內容，以適應城市治理方式的創新和智慧城市建設。

（五）監督管理和應急處置

監督管理方面，規定了年度安全監督檢查計劃制定、重點檢查電梯范圍、安全監察指令、約談、電梯安全監管的信用體系建設、安全狀況報告的發布等內容，強化管理部門的監督主體責任。為加強源頭防范，特別提出對電梯相關設施的建筑工程質量及電梯選型、配置加強監督管理。應急管理方面，規定了應急處置救援體系、平臺建設等。為強化應急救援能力的培育，還特別細化了電梯事故應急預案的制定及演練規定。

（六）法律責任

按照過罰相當的原則，結合本市實際，針對電梯生產、使用管理單位、維護保養單位、檢驗檢測機構等較為嚴重的違法行為增設了處罰條款，并合理設定處罰幅度，對相關法律法規沒有涉及的違法行為及法律責任進行了有效補漏。

（七）附則

規定了施行日期。

四、立法效果

《條例》針對制約我市電梯安全發展的重點難點問題，提出了解決辦法，具有很強的針對性、適用性和可操作性。

一是細化明確電梯安全責任主體，理清法律責任，推動全社會共同抓好電梯安全。

二是解決住宅電梯選購和土建施工的問題，明確電梯機房、井道、底坑、層站等建設工程的設計與施工、電梯的選型和配置，應當符合法律、法規的規定和相關安全技術規范、標準，保障應急救援、消防、無障礙通行等方面的需要。

三是明確電梯使用單位、維保單位、乘客的義務，其中，使用單位的管理義務13個方面，維護保養單位的質量安全義務7個方面。

四是解決住宅小區電梯存在的修理經費籌措難、困人救援不及時等老大難問題，從法律層面提出相應對策，提高公眾的滿意度。

五是對涉及電梯安全的主要違法違規行為進行細化，提高違法違規成本，為守牢安全底線提供法律保障。

同時，結合我市實際，《條例》特別規定以下幾點。

首先，更加明晰的電梯安全責任體系。明確地方各級人民政府的屬地管理責任、部門的安全監管責任、行業的自律監督責任、媒體的輿論監督責任和居民（村民）自治機構的協調配合責任，構建齊抓共管的新格局；明確了共有電梯安裝、使用、租賃、修理、改造、更新以及老舊住宅加裝電梯等各個環節的責任主體，特別規定了住宅小區物業服務企業的義務。解決了長期以來，共有產權電梯管理中存在的職責不清、責任不明問題。

其次，更加可靠的電梯應急保障機制。鼓勵電梯安全責任保險，重點推動老舊住宅投保電梯安全責任保險，提高事故賠付能力，保障受害人基本權益；明確規定公眾聚集場所和住宅電梯必須安裝視頻監控設施、自動救援裝置，提高事故追溯能力和被困人員自救能力，維護乘客正當權益；明確外地電梯企業要在本市設立常駐售后服務場所，提高故障急修能力；將電梯應急救援納入地方應急救援體系，建立市級96333電梯應急救援公共服務平臺，提高困人救援反應能力和處置水平。

再次，更加有力的電梯隱患治理手段。建立重點電梯使用單位監督檢查制度，對公眾聚集場所、故障投訴頻發、投用超過十年、兩年內出事故、超高層建筑的電梯，每年至少檢查一次；建立電梯安全信用評價體系和失信懲戒制度，倒逼責任主體規范行為，主動消除隱患；全面加大懲戒力度，對偷工減料、以次充好、以修代保、弄虛作假等危害使用安全的行為，嚴查重罰，提高法律的威懾力。

此外，更加文明的電梯使用管理環境。促進文明港城建設，大力提倡文明乘用電梯、愛護共有設備，特別規定乘客違規使用電梯的，電梯管理責任人有權對其進行勸阻或者批評教育，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。

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