《連云港市人民防空工程建設(shè)和使用管理辦法》政策解讀

現(xiàn)就《連云港市人民防空工程建設(shè)和使用管理辦法》（下稱《辦法》）作如下說明：

一、制定的必要性

2007年10月16日市政府印發(fā)了《關(guān)于加強人民防空工程使用管理的通告》（連政發(fā)〔2007〕173號）。為人防工程在使用、收費、辦證和明確平時使用人責(zé)任等方面提供了政策依據(jù)，提高了人防部門依法管理能力和水平。隨著《江蘇省實施<中華人民共和國人民防空法>辦法》修訂和《江蘇省物業(yè)管理條例》《江蘇省人民防空工程建設(shè)使用規(guī)定》（江蘇省政府129號令）等法規(guī)的頒布實施，對人防工程建設(shè)管理使用均有新的政策規(guī)定。為進一步加強人民防空工程的建設(shè)管理，急需制訂《連云港市人民防空工程建設(shè)和使用管理辦法》，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）貫徹執(zhí)行法律法規(guī)的需要。依據(jù)1997年1月1日起施行的《中華人民共和國人民防空法》、2017年江蘇省第十二屆人大第30次會議修正《江蘇省實施中華人民共和國人民防空法辦法》、2013年5月1日起施行的《江蘇省物業(yè)管理條例》、2020年1月1日起施行的《江蘇省人民防空工程建設(shè)使用規(guī)定》（江蘇省人民政府令第129號）、江蘇省人民政府2018年第121號令第三次修正的《江蘇省人民防空工程維護管理實施細則》等法律法規(guī)，在城市民用建筑配建人防工程、堅持人防工程同步規(guī)劃建設(shè)、實行人防工程標(biāo)識標(biāo)注、明確人防工程平時使用和維護主體責(zé)任等方面，提出了新的要求。這些要求需要結(jié)合我市實際情況，通過政府立法的方式作進一步規(guī)范和細化，便于執(zhí)行和操作。

（二）加強人防工程戰(zhàn)備建設(shè)需要。人防工程屬于國防工程，不僅為經(jīng)濟社會發(fā)展和日常生活需要服務(wù)，還是戰(zhàn)時有效保存戰(zhàn)爭潛力、保護人民群眾生命財產(chǎn)安全的重要保障。隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，人防工程在產(chǎn)權(quán)、使用、維護等方面出現(xiàn)了一些困擾，如：住宅小區(qū)依法配建的防空地下室的平時使用和維護管理問題，影響了人防工程平戰(zhàn)結(jié)合功能的有效發(fā)揮。因此，在法律沒有明晰產(chǎn)權(quán)的情形下，需要通過規(guī)章的制定，對人防工程平時使用和維護行為加以規(guī)范和完善，更好地適應(yīng)新情況新要求，明確責(zé)任，強化監(jiān)管，確保人防工程處于良好戰(zhàn)備狀態(tài)。

（三）方便市民辨識和管理使用人防工程的需要。由于許多人防工程與民用建筑連成一體，市民往往分不清哪些是戰(zhàn)時防空用的地下室，哪些是普通地下室，哪些是依法配建的人防車位，哪些是普通地下車位，對人防工程標(biāo)識標(biāo)注統(tǒng)一進行規(guī)范和設(shè)置，方便市民更好地了解和識別人防工程以及人防車位。通過以政府規(guī)章的形式確定下來，有利于進一步執(zhí)行好省人防工程標(biāo)識技術(shù)規(guī)定，有利于人防工程的日常保護，有利于發(fā)揮人防工程的社會效益。

二、起草過程

2020年3月26日，市政府十四屆五十一次常務(wù)會同意將制定《辦法》列入2020年度立法計劃以來，我局高度重視立法調(diào)研和起草工作。在全面總結(jié)分析20多年來我市人防工程建設(shè)、使用和維護管理的基礎(chǔ)上，緊密圍繞“高質(zhì)發(fā)展、后發(fā)先至”的工作要求，以問題為導(dǎo)向，以提升服務(wù)和強化監(jiān)管為重點，努力破解我市人防工程建設(shè)和使用管理中的突出問題。

一是充分做好調(diào)研。在起草工作中，注重研究、借鑒省內(nèi)外其他地市的先進做法。2019年12日9日至13日，我局平戰(zhàn)結(jié)合處、法規(guī)處邀請市司法局立法處相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到安徽合肥、安慶、桐城立法調(diào)研。帶著課題――我市擬出臺人防工程建設(shè)使用管理辦法（貫徹省政府出臺的江蘇省人防工程建設(shè)使用管理辦法），調(diào)研主要了解人防工程建設(shè)的現(xiàn)狀，人防工程保護制度建設(shè)情況，在管理工作中突出存在的問題及應(yīng)對措施等，和三地人防辦進行了深刻的交流，學(xué)習(xí)了好的經(jīng)驗和做法。

二是做好意見建議征集。2020年10月27日，通過市住建局網(wǎng)站分開向社會征求意見，2020年12月2日，發(fā)函向各縣區(qū)人民政府、市發(fā)展改革委、規(guī)劃局、自然資源局、公安局、審計局等各有關(guān)部門征求意見，12月4日，在市住建局召開由局機關(guān)6個有關(guān)處室負責(zé)人，以及4家房地產(chǎn)開發(fā)單位、2家設(shè)計單位、1 家人防設(shè)備企業(yè)、3家物業(yè)管理企業(yè)等單位代表參加的征求意見座談會；12月9日，召開了由3名市人大代表、2名市政協(xié)委員以及市自然資源規(guī)劃局業(yè)務(wù)處室負責(zé)人參加的座談會。采取多種方式，多次組織召開專題座談會，聽取人防工程建設(shè)單位、物業(yè)管理單位、平時使用人、小區(qū)業(yè)主代表以及有關(guān)專家、學(xué)者的意見，通過網(wǎng)上公開征求意見、書面征求相關(guān)部門意見等方式，對《辦法（征求意見稿）》進行修改完善，形成《辦法（送審稿）》。

三是做好意見建議的分析和采納。通過廣泛征求意見建議，共收到市發(fā)展改革委、公安局、審計局等有關(guān)部門和單位意見38條,經(jīng)過歸納和梳理統(tǒng)計出18條修改意見。其中政府部門共收到3家單位（發(fā)改委3條、審計局1條、公安局4條）8條反饋意見。共采納7條。暫未采納的意見我們逐條對照《中華人民共和國人民防空法》、《江蘇省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》、《江蘇省人民防空工程建設(shè)使用規(guī)定》，主要因為與人防工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、易地建設(shè)條件、減免建設(shè)條件不符，無法采納。

三、主要內(nèi)容

《辦法》共四十九條。細化了《規(guī)定》有關(guān)條款規(guī)定，主要體現(xiàn)在四個方面：

（一）關(guān)于明確人防工程結(jié)建比例和易地建設(shè)的條件問題

我市人防工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)共有四次調(diào)整。2002年，我市根據(jù)國家和省有關(guān)規(guī)定，新建民用建筑按照多層總建筑面積2%-4%、高層底層占地面積修建防空地下室。2016年，根據(jù)國家頒布的人防工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全省明確“城市規(guī)劃區(qū)新建民用建筑要按照總建筑面積的5%－9%結(jié)合建設(shè)6級以上防空地下室”。2019年，省政府制定出臺《規(guī)定》，確定了各地人防工程結(jié)建比例標(biāo)準(zhǔn)。我市按照一類防空城市標(biāo)準(zhǔn)，在《辦法》中，確定了我市市區(qū)按9%，贛榆區(qū)按6%，三個縣按5%的比例標(biāo)準(zhǔn)。2020年省人防辦明確，我市和贛榆區(qū)按照9%標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)人防工程。按照關(guān)于易地建設(shè)條件，《辦法》主要明確了6個條件，其中：一是明確了“應(yīng)建人防工程面積小于1000平方米的”可以申請易地建設(shè)。二是明確了“滿足控制性詳細規(guī)劃要求或者國家、省制定的其他人防規(guī)劃控制指標(biāo)的”可以申請易地建設(shè)。滿足規(guī)劃要求或指標(biāo)的項目允許易地建設(shè)，有利于政府依法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項資源。

（二）關(guān)于落實人防工程專項規(guī)劃問題

《江蘇省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》規(guī)定，“防空地下室建設(shè)與地面建筑同步規(guī)劃、設(shè)計、施工、驗收”。人防部門應(yīng)當(dāng)參與人防相關(guān)的市區(qū)國土規(guī)劃編制，落實人防工程建設(shè)規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容，明確人防工程及其它人防設(shè)施建設(shè)位置、規(guī)模、功能等建設(shè)要求。過去，我市在落實、銜接該項工作取得了較好的成效；下一步，通過制定和執(zhí)行《辦法》，更好地落實人防工程規(guī)劃建設(shè)要求，推進同步規(guī)劃、同步建設(shè)工作。

（三）關(guān)于明確人防工程平時使用主體問題

由于人防工程平時使用和維護管理涉及到經(jīng)濟活動，因此，平時使用主體的確定應(yīng)依據(jù)上位法有關(guān)規(guī)定予以明確。省政府出臺的《規(guī)定》明確了三類主體可以作為平時使用人：一是人防工程建設(shè)單位，二是業(yè)主委員會，三是物業(yè)管理委員會。我們在《辦法》中又增加了街道辦事處可以作為平時使用人。平時使用人應(yīng)當(dāng)委托選聘的物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為人防工程平時使用和維護管理責(zé)任人，負責(zé)防空地下室的平時使用和維護管理，解決責(zé)任主體混亂的問題。《辦法》還重申了《省物業(yè)管理條例》條六十六條關(guān)于人防車位不得出售、附贈，出租的租賃期限不得超過三年的規(guī)定。

（四）關(guān)于落實人防工程維護資金問題

維護資金是做好人防工程維護管理的重要保障。雖然《省物業(yè)管理條例》、《省實施人防法辦法》對于資金來源有所規(guī)定，但實際工作中，資金籌集難、缺口大等問題相當(dāng)突出，特別是住宅小區(qū)人防工程的維護資金來源成為一大難題。根據(jù)“誰使用、誰維護”的原則，應(yīng)由平時使用人從平時使用收益中籌集人防工程維修資金，《辦法》中第二十九條、第三十條對此進行了細化。住宅小區(qū)依法配建的人防車位收費標(biāo)準(zhǔn)，我市現(xiàn)執(zhí)行的市發(fā)改委、市住建局《關(guān)于貫徹落實〈江蘇省物業(yè)服務(wù)收費管理辦法〉有關(guān)問題的通知》（連發(fā)改收費發(fā)〔2020〕35號），每個車位收費包括車輛停放費和租金兩部分，其中車位停放費60元每月，車位租金160元每月，共220元每月，上浮不超過20%。《辦法》規(guī)定，住宅小區(qū)人防工程平時使用責(zé)任人應(yīng)當(dāng)在銀行設(shè)立人防維護資金專戶，建立維護資金收集、管理和使用制度，確保用于人防工程的日常維護和設(shè)施設(shè)備的維修、更新。

四、關(guān)于贛榆區(qū)結(jié)建標(biāo)準(zhǔn)的說明

關(guān)于贛榆區(qū)人防工程結(jié)建比例問題。2016年《江蘇省防空地下室建設(shè)實施細則》規(guī)定，贛榆區(qū)結(jié)建比例為6%，高于本市其它縣5%的標(biāo)準(zhǔn)；2020年修改后的《江蘇省防空地下室建設(shè)實施細則》規(guī)定，贛榆區(qū)結(jié)建人防工程比例提高到9%，和市區(qū)一樣。由于我市是一類防空城市，全省僅南京、徐州和連云港三家，結(jié)建人防工程比例最高，比蘇州、無錫、常州市區(qū)結(jié)建的比例還高。我局正在和省人防辦請示匯報，希望贛榆區(qū)人防工程結(jié)建比例仍為6%。

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