《連云港市行政規范性文件管理辦法》政策解讀

一、制定背景

制發行政規范性文件是行政機關依法履行職能的重要方式，事關公民、法人和其他組織切身利益，事關政府權威和形象。制定《連云港市行政規范性文件管理辦法》（以下簡稱《辦法》）一是全面貫徹習近平法治思想，落實黨中央、國務院關于深入推進依法行政、加快建設法治政府的部署和要求的重要舉措。《辦法》的制定，將進一步強化行政規范性文件監督管理，規范抽象行政行為，助力依法治國、依法執政、依法行政共同推進，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠作用，從源頭上保障廣大人民群眾合法權益，維護政府公信力；二是全面落實中央和省關于行政規范性文件管理新要求新部署的需要。2022年3月，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》首次在第七十五條將行政規范性文件的制定程序入法。2022年6月28日省政府頒布《江蘇省行政規范性文件管理規定》（省政府158號令），對行政規范性文件的制定和監督管理提出了更高的要求，我市有必要以長效管理制度的形式對中央和省的新要求新部署予以細化落實；三是健全完善我市行政規范性文件監督管理制度，鞏固成熟做法，解決新問題的現實需要。一方面市政府2011年頒布的《連云港市規范性文件制定和備案管理辦法》（連政規發〔2011〕7號）已不適應改革發展需要，于2022年底宣布廢止。當前，我市行政規范性文件管理基礎制度處于空白，從制度建設的體系性、完備性方面來講，亟需制定《辦法》；另一方面《江蘇省行政規范性文件管理規定》部分規定需要結合我市實際予以細化和補充；同時，近年來我市在行政規范性文件監管方面積累經驗做法，如實施情況評估、聽取行業協會商會、基層立法制規聯系點等做法，也需要以制度形式予以長期堅持，以提升我市制度供給能力和水平。

二、主要內容

《辦法》共有六章五十七條，其主要內容如下：

（一）確立了行政規范性文件制定原則。主要確立了六大原則：一是堅持黨的全面領導；二是堅持以人民為中心；三是堅持深化改革；四是堅持依法履職；五是堅持社會主義核心價值觀；六是堅持講求實效。

（二）明確行政規范性文件制定的主體。一方面以肯定方式列舉了可以制定行政規范性文件的主體。主要有四類：一是市、縣（區）、鄉（鎮）人民政府；二是市、縣（區）人民政府所屬工作部門；三是街道辦事處、省級以上開發園區管理機構；四是法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。另一方面以否定方式列舉了不得制定行政規范性文件的主體。主要有三類：一是議事協調機構；二是政府部門的內設機構；三是政府部門的下設機構。

（三）細化行政規范性文件制定程序。對《江蘇省行政規范性文件管理規定》中的評估論證程序進行了適當細化。主要體現在兩個方面：一是在公平競爭審查環節，規定“起草部門認為不屬于應當進行公平競爭審查范圍的，應當在行政規范性文件起草說明中予以說明”，在性別平等評估環節要求“制定涉及婦女權益的行政規范性文件，應當聽取婦女聯合會的意見，充分考慮婦女的特殊權益，必要時應當進行性別平等評估”；二是在聽取意見環節，規定“制定對企業切身利益或者權利義務有重大影響的行政規范性文件，還應當按照國務院的有關規定充分聽取企業、行業協會和商會意見”“起草單位可以根據需要，專項聽取人大代表、政協委員、基層立法制規聯系點等的意見和建議”。與此同時，對可以不征求意見，不得公開征求意見的情形進行了細化明確。

（四）強化行政規范性文件合法性審核要求。一是明確“行政規范性文件在提交制定機關集體審議決定前，應當進行合法性審核。不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。行政規范性文件未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交制定機關集體審議決定”。二是要求以市政府名義印發的行政規范性文件，起草單位必須進行合法性初審，起草單位必須保證報送市政府的行政規范性文件草案合法合規。

（五）強化行政規范性文件備案審查制度。一是細化行政規范性文件備案機關、備案時間、備案流程、備案形式、審查主體、審查標準、審查方式等內容；二是細化了行政規范性文件備案監督手段和方式。包括通報備案審查情況、出具備案審查意見、出具備案審查監督決定、提請備案監督機關決定撤銷或者改變、提請備案監督機關作出中止執行決定等；三是明確了行政規范性文件審查建議的提出方式、辦理主體等。

（六）細化有效期制度和語言表述方式。一是規定行政規范性文件的有效期自施行之日起一般不超過5年；有效期屆滿未明確延續的，行政規范性文件自動失效。行政規范性文件的名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期自施行之日起不超過2年。其表述方式為“本辦法自X年X月X日起施行，有效期至X年X月X日”；二是規定行政規范性文件有效期屆滿的3個月前，起草單位或者實施單位應當對行政規范性文件有效期是否需要延續進行評估。經評估需要繼續實施的，起草單位或者實施單位依法提請制定機關延續有效期后重新公布。

（七）健全完善評估和清理制度。規定“制定機關應當適應經濟社會發展需要，按照上位法和上級行政規范性文件制定、修改、廢止情況，對行政規范性文件進行定期清理、專項清理”。同時，為了科學、規范廢止行政規范性文件，防止出現監管真空，《辦法》規定“起草單位或者實施單位擬廢止行政規范性文件的，應當說明廢止的依據和理由。必要時，應當組織對廢后風險、管理銜接等進行評估論證。擬廢止意見由制定機關集體審議后決定”。

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