《連云港市行政規(guī)范性文件管理辦法》政策解讀

一、制定背景

制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式，事關(guān)公民、法人和其他組織切身利益，事關(guān)政府權(quán)威和形象。制定《連云港市行政規(guī)范性文件管理辦法》（以下簡稱《辦法》）一是全面貫徹習(xí)近平法治思想，落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的部署和要求的重要舉措。《辦法》的制定，將進(jìn)一步強(qiáng)化行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理，規(guī)范抽象行政行為，助力依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)作用，從源頭上保障廣大人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)政府公信力；二是全面落實(shí)中央和省關(guān)于行政規(guī)范性文件管理新要求新部署的需要。2022年3月，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》首次在第七十五條將行政規(guī)范性文件的制定程序入法。2022年6月28日省政府頒布《江蘇省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》（省政府158號令），對行政規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理提出了更高的要求，我市有必要以長效管理制度的形式對中央和省的新要求新部署予以細(xì)化落實(shí)；三是健全完善我市行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度，鞏固成熟做法，解決新問題的現(xiàn)實(shí)需要。一方面市政府2011年頒布的《連云港市規(guī)范性文件制定和備案管理辦法》（連政規(guī)發(fā)〔2011〕7號）已不適應(yīng)改革發(fā)展需要，于2022年底宣布廢止。當(dāng)前，我市行政規(guī)范性文件管理基礎(chǔ)制度處于空白，從制度建設(shè)的體系性、完備性方面來講，亟需制定《辦法》；另一方面《江蘇省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》部分規(guī)定需要結(jié)合我市實(shí)際予以細(xì)化和補(bǔ)充；同時(shí)，近年來我市在行政規(guī)范性文件監(jiān)管方面積累經(jīng)驗(yàn)做法，如實(shí)施情況評估、聽取行業(yè)協(xié)會商會、基層立法制規(guī)聯(lián)系點(diǎn)等做法，也需要以制度形式予以長期堅(jiān)持，以提升我市制度供給能力和水平。

二、主要內(nèi)容

《辦法》共有六章五十七條，其主要內(nèi)容如下：

（一）確立了行政規(guī)范性文件制定原則。主要確立了六大原則：一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；二是堅(jiān)持以人民為中心；三是堅(jiān)持深化改革；四是堅(jiān)持依法履職；五是堅(jiān)持社會主義核心價(jià)值觀；六是堅(jiān)持講求實(shí)效。

（二）明確行政規(guī)范性文件制定的主體。一方面以肯定方式列舉了可以制定行政規(guī)范性文件的主體。主要有四類：一是市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府；二是市、縣（區(qū)）人民政府所屬工作部門；三是街道辦事處、省級以上開發(fā)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)；四是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。另一方面以否定方式列舉了不得制定行政規(guī)范性文件的主體。主要有三類：一是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；二是政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；三是政府部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)。

（三）細(xì)化行政規(guī)范性文件制定程序。對《江蘇省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》中的評估論證程序進(jìn)行了適當(dāng)細(xì)化。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在公平競爭審查環(huán)節(jié)，規(guī)定“起草部門認(rèn)為不屬于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查范圍的，應(yīng)當(dāng)在行政規(guī)范性文件起草說明中予以說明”，在性別平等評估環(huán)節(jié)要求“制定涉及婦女權(quán)益的行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)聽取婦女聯(lián)合會的意見，充分考慮婦女的特殊權(quán)益，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行性別平等評估”；二是在聽取意見環(huán)節(jié)，規(guī)定“制定對企業(yè)切身利益或者權(quán)利義務(wù)有重大影響的行政規(guī)范性文件，還應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定充分聽取企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和商會意見”“起草單位可以根據(jù)需要，專項(xiàng)聽取人大代表、政協(xié)委員、基層立法制規(guī)聯(lián)系點(diǎn)等的意見和建議”。與此同時(shí)，對可以不征求意見，不得公開征求意見的情形進(jìn)行了細(xì)化明確。

（四）強(qiáng)化行政規(guī)范性文件合法性審核要求。一是明確“行政規(guī)范性文件在提交制定機(jī)關(guān)集體審議決定前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審核。不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。行政規(guī)范性文件未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的，不得提交制定機(jī)關(guān)集體審議決定”。二是要求以市政府名義印發(fā)的行政規(guī)范性文件，起草單位必須進(jìn)行合法性初審，起草單位必須保證報(bào)送市政府的行政規(guī)范性文件草案合法合規(guī)。

（五）強(qiáng)化行政規(guī)范性文件備案審查制度。一是細(xì)化行政規(guī)范性文件備案機(jī)關(guān)、備案時(shí)間、備案流程、備案形式、審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查方式等內(nèi)容；二是細(xì)化了行政規(guī)范性文件備案監(jiān)督手段和方式。包括通報(bào)備案審查情況、出具備案審查意見、出具備案審查監(jiān)督?jīng)Q定、提請備案監(jiān)督機(jī)關(guān)決定撤銷或者改變、提請備案監(jiān)督機(jī)關(guān)作出中止執(zhí)行決定等；三是明確了行政規(guī)范性文件審查建議的提出方式、辦理主體等。

（六）細(xì)化有效期制度和語言表述方式。一是規(guī)定行政規(guī)范性文件的有效期自施行之日起一般不超過5年；有效期屆滿未明確延續(xù)的，行政規(guī)范性文件自動失效。行政規(guī)范性文件的名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期自施行之日起不超過2年。其表述方式為“本辦法自X年X月X日起施行，有效期至X年X月X日”；二是規(guī)定行政規(guī)范性文件有效期屆滿的3個(gè)月前，起草單位或者實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)對行政規(guī)范性文件有效期是否需要延續(xù)進(jìn)行評估。經(jīng)評估需要繼續(xù)實(shí)施的，起草單位或者實(shí)施單位依法提請制定機(jī)關(guān)延續(xù)有效期后重新公布。

（七）健全完善評估和清理制度。規(guī)定“制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，按照上位法和上級行政規(guī)范性文件制定、修改、廢止情況，對行政規(guī)范性文件進(jìn)行定期清理、專項(xiàng)清理”。同時(shí)，為了科學(xué)、規(guī)范廢止行政規(guī)范性文件，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，《辦法》規(guī)定“起草單位或者實(shí)施單位擬廢止行政規(guī)范性文件的，應(yīng)當(dāng)說明廢止的依據(jù)和理由。必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)組織對廢后風(fēng)險(xiǎn)、管理銜接等進(jìn)行評估論證。擬廢止意見由制定機(jī)關(guān)集體審議后決定”。

關(guān)聯(lián)閱讀：市政府關(guān)于印發(fā)連云港市行政規(guī)范性文件管理辦法的通知